DERECHO ADMINISTRATIVO

MANUEL DEJESÚS RAMÍREZ CANDIA

Impreso en Editora LITOCOLOR S.R.L.

Asunción – Paraguay

2009 (857 páginas)

CAPÍTULO I

DERECHO ADMINISTRATIVO

Generalidades. Concepto. Importancia. Criterios de definición del Derecho Administrativo.

Relaciones con otras disciplinas Jurídicas. Fuentes del Derecho Administrativo.

Los principios del Derecho Administrativo.

1. GENERALIDADES

El Derecho Administrativo es una parte del Derecho Público conformado por un conjunto de principios y normas jurídicas que regula una de las funciones del Estado, la administrativa.

El Estado realiza tres funciones esenciales que son las legislativa, judicial y administrativa, sin embargo, la administrativa no se limita a la actividad de uno de los órganos supremos del Estado, porque cada órgano, además, de su función esencial, realiza funciones administrativas, por ello el Derecho Administrativo es aplicable a las gestiones administrativas de todos los poderes del Estado.

Es decir, dentro del Estado, el Poder Ejecutivo es el que se encarga, en esencia, de la función administrativa, pero también los demás poderes supremos, además de su función de legislar o dirimir conflictos judiciales, desarrollan gestiones administrativas, como, por ejemplo, la designación de funcionarios dependientes, contratación para la provisión de insumos o construcciones de obras públicas, entre otros.

Cuando los órganos del Estado realizan funciones administrativas deben ajustar su actuación a los principios y normas jurídicas administrativas, que es el objeto del Derecho Administrativo.

La función administrativa comprende las actividades de prever el futuro por medio de los planes de acción que elabora; organizar los órganos administrativos y los recursos disponibles para cumplir con sus fines, dirigir al personal afectado; coordinar las acciones entre las diferentes entidades y órganos para que cumplan tareas afines; y controlar que todas las actividades sean realizadas conforme con las reglas establecidas para el efecto.

El Derecho Administrativo, en suma, es el derecho de la función administrativa del Estado y demás entidades públicas.

2. CONCEPTO

A pesar de que existe una excelente producción bibliográfica en el ámbito del Derecho Administrativo, no resulta fácil brindar una definición univoca de esta rama del Derecho. En el intento de definir la materia se han desarrollado varios criterios que serán expuestos en este capítulo.

Con propósito didáctico, se exponen algunos conceptos de autores relevantes que ayudarán a delimitar el objeto y contenido de la materia.

El autor italiano Guido Zanobini en definición simple y descriptiva expresa que "...el Derecho Administrativo es parte del Derecho Público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las administraciones públicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquellos y otros sujetos" .¹

La administrativista-brasileña María Sylvia Zanella di Pietro, define al Derecho Administrativo como "...una rama del Derecho Público que tiene por objeto los órganos, agentes y personas jurídicas administrativas que integran la administración pública, las actividades jurídicas no contenciosas que ejerce y los bienes que utilizan para la consecución de sus fines, de naturaleza pública". ²

Para el autor argentino José Roberto Dromi "el derecho administrativo es el conjunto de normas y principios que regulan y rigen el ejercicio de las funciones del poder, la administrativa. Sostiene que es el régimen jurídico de la función administrativa y trata sobre el circuito jurídico del obrar administrativo". ³

Por consiguiente, utilizando los instrumentos conceptuales aportados por los autores referidos, se puede definir al Derecho Administrativo como la rama del Derecho Público Interno que tiene por objeto el conjunto de principios y de normas que regulan la estructura de la Administración Pública, las actividades realizadas por las mismas en ejercicio de la función administrativa, los medios utilizados, la participación de los administrados, el control sobre la función ejercida y las responsabilidades emergentes del ejercicio de dicha función.

Los elementos componentes de la definición expuesta reflejan los contenidos temáticos del Derecho Administrativo, que son los siguientes:

a. El Derecho Administrativo es de Derecho Público Interno. Es usual la división de la ciencia jurídica en dos grandes áreas: Derecho Público y Derecho Privado. El Derecho Público es el que regula el ejercicio del orden público y también tiene como sujeto esencial al Estado que se ubica en una relación de supraordinación respecto a los demás sujetos que integran dicha relación; y en el Derecho Privado los sujetos de la relación jurídica se hallan en una relación de igualdad. El Derecho Público, se divide a su vez, en interno y externo, el del Estado dentro de su competencia espacial; mientras el externo, regula sus relaciones con los Estados extranjeros y organismos internacionales.

b. Integrado por un conjunto de principios y normas. El derecho comprende los principios informadores, en este caso, de la rama administrativa, y las normas jurídicas emanadas del Estado.

Los principios son los valores más relevantes de una determinada área jurídica, en este caso, la administrativa, que sirven de base informadora de las normas jurídicas administrativas. Estos valores del orden jurídico administrativo expresados en forma abstracta sirven como instrumentos de orientación del legislador administrativo y de la actuación de la Administración Pública, en la ejecución de las normas de carácter administrativas. Los legisladores y la propia Administración Pública, el primero, al dictar una norma debe inspirarse en los principios pues en caso de oposición de una norma con los principios, estos invalidan a la norma; y el segundo, al ejecutar una norma debe verificar su correspondencia con los principios para evitar la invalidación de su actuación.

Los principios generales informadores del orden jurídico administrativo son: La supremacía del interés público sobre el interés privado, la legalidad, la finalidad, la razonabilidad, la proporcionalidad, la motivación, la impersonalidad, la publicidad, el debido proceso, la moralidad, el control judicial, la de buena fe y la responsabilidad del Estado.

Las normas administrativas son las disposiciones emanadas de la autoridad pública, sean de carácter constitucional o infraconstitucional, que conceden una determinada ventaja o desventaja, que disponen un hacer o un no hacer. En suma, las normas administrativas constituyen el conjunto de disposiciones dictadas por la Autoridad Pública que integran la legislación administrativa.

El destinatario de las normas administrativas es la Administración Pública y conforme con el criterio de Ramón Parada ⁴, entre ellas cabe distinguir los tipos siguientes:

- Normas destinadas a la Administración. En primer lugar, la norma tiene destinatario único y preferente a la Administración pública, como las que regulan la organización administrativa, cuya efectividad y aplicación no reclama la presencia de otro sujeto.

- Normas que exigen la participación del administrado. Otro tipo de normas administrativas están destinadas a ser cumplidas por la Administración, pero su aplicación y efectividad no se concibe sin la simultánea presencia de los administrados o ciudadanos; así, por ejemplo, las normas que regulan los contratos administrativos o la expropiación forzosa, los impuestos o los servicios públicos. Estas normas presuponen siempre una Administración Pública de por medio pero también un particular: contratante, expropiado, contribuyente, usuario del servicio.

- Normas destinadas a los administrados. Por último, hay un tercer tipo de normas cuyos destinatarios más directos son los particulares o administrados, pero que presuponen, sin embargo, la presencia vigilante de la Administración como garante de su efectividad. Son todas aquellas normas de intervención en las relaciones entre particulares que la Administración no ha de cumplir, pero a la cual se responsabiliza de que las cumplan los particulares destinatarios, atribuyéndole una potestad sancionadora o arbitral para conseguir su efectividad, es decir, asignándole, en cierto modo el papel de Juez penal o civil. A este grupo pertenecen las normas de regulación de precios, calidad de los productos, entre otros.

c. Reguladora de la Estructura Administrativa. El Estado para el cumplimiento de la función administrativa establecerá un modelo de organización de sus estructuras, que dependerá de los principios de estructura estatal fijados por el Constituyente, según que la forma de Estado establecida en la Constitución sea unitaria o federal.

La estructura del Estado para el ejercicio de la función administrativa se compone de los elementos siguientes:

- Personalidad jurídica: consiste en la habilitación para que determinada entidad pueda actuar en el ámbito de las relaciones jurídicas, sea para adquirir bienes, contratar servicios o asumir responsabilidades por sus actividades. La personalidad jurídica de la Administración Central del Estado, los órganos extra-poderes y las entidades locales derivan de la propia Constitución, mientras a las demás entidades les son conferidas por sus respectivas leyes orgánicas. En el orden jurídico nacional, la Administración Central se compone de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

- Órganos y entidades Estatales. Los órganos estatales son centros de competencia pública creada por la ley para el ejercicio de determinadas funciones. Los órganos, conforme con la doctrina administrativa, difieren de las Entidades Públicas, por no disponer del atributo de la personalidad jurídica propia. Este criterio de distinción es relevante, en nuestro derecho, por la existencia de entidades Jurídicas denominadas en la doctrina constitucional como órganos extra poderes, que en definitiva son entidades públicas.

- Competencia. Es la atribución legal para realizar determinadas actividades. La competencia es un atributo necesario de las entidades y órganos estatales, pues la finalidad de la creación de los mismos es la realización de determinadas funciones administrativas. La definición de la competencia habilita a la actuación del Estado y a la vez, limita su actividad.

La competencia define las funciones que deben realizar las entidades y los órganos públicos y los medios disponibles en el ejercicio de las funciones que se les asignan por la ley.

- Cargos Públicos. Es la función o trabajo que debe desempeñar un funcionario conforme con la competencia que se le asigna por ley. Los cargos son estructurados conforme con un orden jerárquico.

- Agentes Públicos. Son las personas físicas nombradas mediante acto administrativo para desarrollar las tareas inherentes a la función de la entidad u órgano en la que presta sus servicios. Las actividades de las personas físicas designadas para desempeñar las funciones estatales son imputadas a la entidad u órgano a la que pertenece.

d. Las actividades del Estado en ejercicio de la función administrativa. Las diferentes actividades ejercidas por el Estado en ejercicio de la función administrativa es uno de los objetos principales del Derecho Administrativo. Las actividades administrativas, a modo de ejemplo, se pueden clasificar en función de la materia en los siguientes:

- Actividades normativas. Dentro de las actividades normativas del Estado se incluyen los siguientes: - Hechos administrativos. Consiste en una actividad material, es un hacer, que generalmente, es consecuencia de una actividad normativa y puede producir efectos jurídicos en la relación Estado-Administrado, circunstancia que justifica su inclusión dentro de las actividades normativas. Los hechos administrativos pueden consistir en la demolición de una construcción, en un accidente de tránsito ocasionado por un empleado público en ejercicio de sus funciones, la prescripción de un tributo, etc.

- Actos administrativos. Son las decisiones unilaterales de la Administración Pública, realizada en ejercicio de la función administrativa, productoras de efectos jurídicos directos. Los actos administrativos constituyen la forma usual de la actuación de la Administración Pública en su relación con los Administrados. Los actos administrativos son múltiples conforme con la materia que contiene, en nuestro ámbito administrativo, se exteriorizan, en la generalidad, por medio de las resoluciones de efectos individuales, tales como la designación de un funcionario, la destitución, el ascenso, la imposición de sanciones administrativas, etc.

- Reglamento. Es la declaración unilateral efectuada por la Administración Pública en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos de carácter general en relación a los agentes públicos o los administrados. Como ejemplo de la actividad reglamentaria se pueden citar los reglamentos internos de los órganos públicos, los reglamentos que fijan la modalidad de percepción de un impuesto, entre otros.

- Simple acto de la administración. Es toda "declaración unilateral interna o interorgánica, realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma indirecta". ⁵ Son simples actos de la Administración las propuestas, los dictámenes, informes técnicos, etc., que son elevados por un órgano interno de la Administración Pública al órgano activo para tomar las decisiones.

- Contrato administrativo. "Es toda declaración bilateral o de voluntad común, productora de efectos jurídicos entre dos personas, de las cuales una está en ejercicio de la función administrativa". ⁶

Los contratos administrativos típicos son la de obras públicas, suministros, concesión de obras o servicios, empréstitos. Algunos autores, como el caso de José Roberto Dromi, incluyen a la función pública dentro de los contratos administrativos.

- Actividad de ordenación. Es la actividad desarrollada por la Administración Pública sobre las de los administrados para que las actividades de los agentes privados no sean perniciosas al interés de la colectividad. Esta actividad de control se conocía en la doctrina administrativa como ejercicio del Poder de Policía de la Administración Pública y abarca varios aspectos de la actividad de los particulares, pudiendo clasificarse en actividad ordenadora de seguridad, sanitaria, laboral, industrial, comercial y financiera.

- Actividad prestacional. Esta actividad del Estado se realiza por medio de una serie de técnicas estatales tendiente a la satisfacción de necesidades públicas, que en la doctrina del derecho administrativo se conoce con la denominación de servicios públicos.

- Actividad económica. Es el conjunto de actividades por la que el Estado interviene en el ámbito económico. Estas actividades administrativas son las siguientes: 1) ejercicio de la actividad ordenadora sobre la economía; 2) la prestación de servicios públicos; 3) la producción y comercialización de bienes; 4) la actividad de fomento; y 5) la planificación.

e. Los medios del Estado para el ejercicio de la función administrativa. El cumplimiento de las funciones administrativas asignadas al Estado requiere de recursos y en tal sentido, es objeto del Derecho Administrativo, los recursos patrimoniales o bienes públicos disponibles y los recursos humanos que conforman los funcionarios públicos designados para desempeñar las tareas.

f. La participación de los administrados en la función administrativa. Las normas de Derecho Administrativo reguladoras de la participación de los administrados en las actividades administrativas se exteriorizan a través de los diferentes procedimientos administrativos, que se constituyen en mecanismos de participación de los administrados o funcionarios en la emisión de la voluntad de la Administración Pública.

g. El control sobre las actividades administrativas. Las normas que determinan los diferentes mecanismos de control de las actividades de la Administración Pública constituyen uno de los objetos temáticos del Derecho Administrativo, sean ellas los medios de control interno o externo.

h. La responsabilidad del Estado. El análisis de la responsabilidad del Estado por sus actividades nacionales se relaciona en forma directa al carácter de administrador de cosa ajena de los agentes del Estado y por la posible producción de daños en el ejercicio de la actividad estatal.

Los agentes estatales son administradores de las cosas del pueblo, conforme con el principio republicano que informa la estructura del Estado paraguayo, estos administradores deben cumplir sus funciones conforme a Derecho, en función del principio del Estado de Derecho, por lo que la indagación de la responsabilidad del Estado es corolario necesario del contenido del Derecho Administrativo.

3. IMPORTANCIA

El estudio del Derecho Administrativo tiene la finalidad de identificar los principios y las normas que orientan la actuación del Estado en el cumplimiento de su propósito de servir al bien común, a través del ejercicio de una de sus funciones, la administrativa.

Permite conocer las diferentes modalidades del obrar administrativo del Estado y las entidades públicas menores, la participación en la misma de los administrados, la forma de revisión de la actuación administrativa, los recursos disponibles para su actuación y las responsabilidades emergentes de la actuación estatal.

La trascendencia económica del Estado en el ámbito social, por las diferentes modalidades de intervención del Estado en la economía, que se traducen en la forma de satisfacción de las necesidades de la población, la inmensa cantidad de recursos utilizados y cantidad de personas empleadas, hacen que su conocimiento sea definitorio para asegurar la eficiencia y evitar los actos de corrupción pública.

4. CRITERIOS DE DEFINICIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

En la doctrina se han expuesto varios criterios con la finalidad de delimitar el concepto del Derecho Administrativo, entre los más importantes se citan los siguientes:

4.1. Criterio del servicio público. Utiliza el servicio público para definir el Derecho Administrativo y para ello, es la disciplina jurídica que regula la institución, la organización y el funcionamiento del servicio público. Este es el criterio del autor francés Gastón Jeze, quien señala: "El Derecho público administrativo es el conjunto de reglas relativas a los servicios públicos". ⁷ También sostiene este criterio otro exponente de la Escuela Francesa, el autor León Dugüit.

Esta definición, conforme con el autor Gabino Fraga, "no es aceptable porque si bien es cierto que el Derecho Administrativo regula servicios públicos, también lo es que otras actividades que no son servicios públicos se realizan por el Estado según normas que indudablemente son de Derecho Administrativo". ⁸

4.2, Criterio del Poder Ejecutivo. Para quienes escogen este criterio, el Derecho Administrativo es el conjunto de reglas jurídicas que disciplinan los actos del Poder Ejecutivo.

Este criterio es seguido por el autor español Vicente Santamaría de Paredes quien al definir el Derecho Administrativo expresa "La tendencia común es referir al Derecho Administrativo a la organización, funciones y procedimiento del Poder ejecutivo".⁹

Esta definición, según Gabino Fraga ha sido criticada, "porque simplemente adopta un criterio formal y no precisa la naturaleza ni el contenido de las normas de tales organización y funcionamiento". ¹⁰

Este criterio al limitar la función administrativa solamente a los actos de este Poder, resulta insuficiente, porque la función administrativa es ejercida por los demás poderes supremos del Estado y las otras entidades públicas.

4.3. Criterio de las relaciones jurídicas. El derecho administrativo es el conjunto de reglas jurídicas que disciplinan el relacionamiento de la Administración Pública con los administrados. El concepto no es de gran valor, sostiene Diógenes Gasparini, porque de hecho, idénticas relaciones existen en el Derecho Constitucional y el Derecho Procesal, por lo que poco circunscribe o explica. ¹¹

4.4. Criterio teleológico o finalista. Conforme con este criterio se conceptúa el Derecho Administrativo como el sistema de principios que regula la actividad del Estado para el cumplimiento de sus fines. Tal concepto es criticable por ofrecer expresiones indefinidas como "actividad del Estado" y por traer a la discusión el problema de los fines del Estado.

4.5. Criterio negativo o residual. Sostiene que el Derecho Administrativo es el regulador de toda actividad del Estado que no sea legislativa o jurisdiccional. Este criterio parte del supuesto de que existen en el Estado sólo tres funciones o modos de actuación y que la administrativa es unas de ellas, concluyéndose en una definición meramente residual.

Así, Fleiner define a la Administración Pública como "toda la actividad del Estado o cualquier otra corporación de derecho público desarrolle, en su propio orden jurídico, para alcanzar sus fines especiales y no pertenezca a la esfera de la legislación ni de la administración de justicia".¹²

4.6. Criterio de distinción entre actividades jurídicas y sociales del Estado. Algunos autores brasileños prefieren definir el Derecho Administrativo considerando, por un lado, el tipo de actividad ejercida (actividad jurídica no contenciosa) y, por otro lado, los órganos que regula, vale decir, se lleva en consideración el sentido objetivo o material (actividad concreta ejercida) y el sentido subjetivo (órgano de Estado que ejercen aquella actividad). Así, en concepto de José Cretella Junior, citado por Zanella Di Pietro, el Derecho Administrativo "es la rama del derecho público interno que regula la actividad jurídica no contenciosa del Estado y la constitución de los órganos y medios de su acción en general". ¹³

4.7. Criterio de la Administración Pública. Desde esta posición se expresa que el Derecho Administrativo es el conjunto de principios que rigen a la Administración Pública. Adopta este criterio de definición el autor mexicano Andrés Serra Rojas, quien expresa: "El Derecho Administrativo es la rama del Derecho Público interno que determina la organización y funcionamiento de la Administración Pública, tanto centralizada, como paraestatal".¹⁴

También, siguiendo este criterio, el autor brasileño Ruy Cirne Lima expresa que el Derecho Administrativo es "la rama del derecho positivo que, especifica y privativamente, rige a la Administración pública como forma de actividad; define las personas administrativas, la organización y los agentes del Poder Ejecutivo las constituidas políticamente y el regula, en fin sus derechos y obligaciones, unas con otras y con los particulares, por ocasión del desempeño de aquella actividad". ¹⁵

Es también el criterio de definición que sostienen autores como Zanobini, Gabino Fraga, Otto Mayer, Ruy Cirne Lima, Hely Lopes Meirelles, Miguel Marienhoff, entre otros.

5. RELACIONES CON OTRAS DISCIPLINAS JURÍDICAS

En este punto, corresponde analizar la estrecha vinculación del Derecho Administrativo con otras áreas del Derecho, esto sin perder de vista la unidad del orden jurídico y que su división en disciplinas es al solo efecto de una mejor adecuación de sus normas a las conductas que regulan en función a sus fines concretos.

El Derecho Administrativo tiene una estrecha relación con las disciplinas jurídicas siguientes:

5.1. Derecho Constitucional. El Derecho Constitucional como rama del derecho público interno tiene como objeto a la Constitución que es el conjunto de principios y normas que limita, controla y organiza los poderes del Estado, entre los que se halla el poder administrativo.

La Constitución en su función de limitación del poder estatal establece una serie de derechos a favor de las personas, estos derechos se constituyen en garantías contra la arbitrariedad de la Administración Pública a favor del administrado.

Por otra parte, la Constitución organiza el poder del Estado, al establecer los órganos, la composición y las competencias de los mismos, que constituyen la fuente de regularidad de las funciones públicas.

El Derecho Administrativo tiene con el Derecho Constitucional una mayor vinculación que con cualquier otra rama del Derecho, porque sus normas son corolario de los principios establecidos en la Constitución. En este sentido, Roberto Dromi sostiene que "Él derecho administrativo es el derecho procesal del derecho constitucional, pues si la Constitución equivale a estructura, la administración es acción". ¹⁶

La vinculación entre estas dos ramas del derecho público interno se percibe en los supuestos siguientes: Los principios fundamentales del Estado, establecidos en la Constitución, como el Estado de Derecho, forma de gobierno republicano y la legalidad de los órganos públicos constituyen también principios informadores del Derecho Administrativo.

Los derechos individuales consagrados en la Constitución son límites a la actividad administrativa del Estado y garantías contra la arbitrariedad administrativa.

Los derechos procesales se aplican a todo tipo de proceso en que habrá de recaer sanción, conforme con el Art. 17 de la Constitución, por lo que se constituyen en los principios informadores del procedimiento administrativo disciplinario y sancionador.

Las normas constitucionales referidas a la función pública sientan los principios informadores del ejercicio de la función pública que es objeto del Derecho Administrativo. Asimismo, los derechos laborales reglados a nivel constitucional son aplicables al sector privado y público.

La responsabilidad del Estado por actos regulares (art. 39 C.N.) y la responsabilidad de los funcionarios públicos (art. 106 de la C.N.) constituyen la base de uno de los capítulos del Derecho Administrativo.

La segunda parte de la Constitución establece la estructura del Estado y la competencia de cada uno de los órganos públicos. La estructura de la Administración Pública es objeto de estudio del Derecho Administrativo y la competencia de los mismos constituye uno de los elementos de la regularidad de la actividad administrativa.

En definitiva el derecho administrativo es el desarrollo de cada capítulo de la Constitucional Nacional, tal como lo expresa José Roberto Dromi, que confirma lo afirmado por Friz Werner de que "el derecho administrativo es la Constitución concretizado".

5.2. Derecho Tributario y Financiero. La relación con estas disciplinas jurídicas es notable, "ya que al derecho tributario cabe la institución de los tributos y al derecho financiero la realización de los ingresos y la ejecución de los gastos, conseguidas por medio de actos y procedimientos administrativos. De hecho, las actividades desempeñadas por el Estado en la obtención de recursos y la satisfacción de los gastos necesarios para atender sus fines envuelven actos, hechos y procedimientos administrativos". ¹⁷

La relación del Derecho Administrativo con el Derecho Tributario se percibe con claridad en los diferentes procedimientos administrativos tributarios regulados en la Ley 125/92, como el de Determinación Tributaria, Aplicación de Sanciones, Repetición del pago indebido, de Consulta Vinculante y los de Revisión de las decisiones de las autoridades tributarias.

La relación con el Derecho Financiero es elocuente en el proceso de realización del gasto público que debe estar precedido de una serie de actos administrativos como la emisión de órdenes de pago y el acto de pago al proveedor.

5.3. Derecho Penal. La relación con el Derecho Penal se percibe en dos sectores del Derecho Administrativo: En el Procedimiento disciplinario y el Procedimiento Sancionador. El Derecho Administrativo Disciplinario es el conjunto de normas de carácter administrativo por medio de la cual la Administración Pública ejerce su facultad de corregir las irregularidades funcionales de los funcionarios públicos y el Derecho Administrativo Sancionador es el ejercicio de las facultades de sanción contra los administrados quienes incurren en la violación de las normas administrativas. El Derecho Administrativo disciplinario o sancionador va adquiriendo el carácter de una rama del Derecho Administrativo, que "tiene como presupuesto la competencia constitucional de la Administración Pública de imponer modelos de conducta y sus respectivas sanciones no sólo a sus funcionarios públicos sino también a las personas físicas y jurídicas que, de alguna forma, incidan en conducta administrativamente reprochable". ¹⁸

La vinculación del Derecho Penal con el Administrativo disciplinario y sancionador surge del hecho de que los principios informadores del Derecho Penal son también de aplicación a este sector del Derecho Administrativo. Es decir, los principios de legalidad, tipicidad, culpabilidad y proporcionalidad deben ser observados en el proceso sancionador administrativo.

5.4. Derecho Procesal Penal. Su vinculación surge del hecho de que las medidas sancionatorias, tanto a los funcionarios como a los administrados, deben imponerse respetando los derechos procesales de las personas sometidas a la pretensión punitiva del Estado sea en el proceso penal o en el administrativo, por expresa disposición del Art. 17 de la Constitución.

Es decir, los principios informadores del proceso penal, tales como: el derecho a la defensa, la presunción de inocencia, el debido proceso, la prohibición de la doble persecución penal, la legalidad probatoria, entre otros, deben ser de estricta observancia en el procedimiento administrativo para investigar y sancionar tanto a los funcionarios en ejercicio del poder disciplinario como a los administrados por la violación de las normas administrativas.

5.5. Derecho Civil. El derecho civil regla temas del Derecho Administrativo como: clasificación de bienes públicos, responsabilidad extra- contractual del Estado, clasificación de personas jurídicas públicas y con el derecho comercial lo relativo a la constitución de las personas jurídicas.

5.6. Derecho Procesal Civil. La vinculación del Derecho Procesal Civil con el Derecho Administrativo resulta evidente en nuestro orden jurídico, en el ámbito del proceso contencioso administrativo en el que la Ley 1462/35 que establece el "Procedimiento Contencioso Administrativo" se remite expresamente a la disposiciones del Código Procesal Civil como norma de aplicación supletoria. La Ley 1462/35 contiene solamente diez artículos, por lo que el Código Procesal Civil se constituye en la norma esencial del proceso contencioso administrativo. También es de aplicación directa en el sumario administrativo disciplinario por disposición de la Ley 1.626/00.

5.7. Derecho Laboral. El Derecho Administrativo se relaciona con el Derecho Laboral en dos aspectos puntuales: 1) las normas del Derecho Laboral son de aplicación supletoria en algunos aspectos de la relación funcionarial pública, conforme con la Ley 1.626/00: y 2) la competencia del Estado de ejercer la policía administrativa laboral, por medio de la Dirección Administrativa del Trabajo, ejerciendo el control sobre el cumplimiento de la normativa laboral.

6. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

6.1. Noción.

Fuente es el lugar de donde brota un objeto determinado, en este caso, las normas jurídicas administrativas. Las fuentes del Derecho Administrativo no son otra cosa que el procedimiento como se origina las normas jurídico-administrativas que se dirigen a la Administración y a los administrados.

Las normas jurídicas administrativas pueden tener origen en un hecho de la realidad social, económica o política que posteriormente es aprehendida por el legislador para traducirlo en normas jurídicas. Ejemplo. La privatización de las empresas públicas proveedoras de servicios públicos ha originado la creación legal de una nueva institución del Derecho Administrativo con la denominación de Agencias Reguladoras, que tienen por objeto establecer el marco regulador y el control de las empresas privatizadas. Estos hechos de la realidad social que sirven de base a las normas jurídicas reciben la denominación de fuentes materiales del derecho. El autor Miguel Reale sostiene que las fuentes materiales son objeto de estudio de la sociología y no del derecho.

Las fuentes propias del derecho son las diferentes tipologías de normas jurídicas de carácter vinculante para los operadores del sistema jurídico administrativo. Es decir, el conjunto normativo que deben servir de base a la actuación de la Administración Pública y a la que deben ajustar sus conductas los administrados. Estas fuentes reciben la denominación de fuentes formales del derecho.

También cabe incluir como fuente del derecho, la jurisprudencia de los tribunales y la doctrina científica, porque las mismas sirven de base informativa para la interpretación de las normas jurídicas y pueden ser utilizadas por los operadores jurídicos para justificar sus decisiones o pretensiones. Estas fuentes del derecho pueden ser denominadas como fuente informativa del derecho.

6.2. Acepciones del término fuente

Etimológica. El término fuente deriva del latín fons, fontis y éstas de "fundo dare", que quiere decir derramar. De ahí podría decirse que la fuente del derecho sería el lugar donde mana o brota la norma jurídica.

Amplia. En una acepción amplia del término, se puede señalar que el Derecho se origina en el pueblo, expresado por medio de sus representantes, pues "El derecho, al final de cuentas, es nada más que la conciencia del pueblo. La verdad que cuando el pueblo se organiza en la forma más perfecta que es el Estado, su derecho escrito, compendiado, codificado en normas, representa su voluntad media, expresada por medio de sus representantes en el congreso".¹⁹

Restringida. La expresión fuente aplicada estrictamente al Derecho son las formas a través de los cuales el derecho se exterioriza. Es decir, son las diferentes formas en que se materializan las normas jurídicas dentro de un determinado ordenamiento jurídico.

6.3. Clasificación de las fuentes

Las clasificaciones son recursos didácticos para ofrecer una mejor comprensión del objeto en análisis y dichas clasificaciones dependen del criterio que se adopta para el efecto. Es por ello que se puede ofrecer diferentes tipos de fuentes del derecho, conforme con el criterio clasificatorio utilizado.

Aquí, se ofrece una clasificación en función al criterio de vinculariedad de las mismas para las decisiones de los operadores del orden jurídico administrativo, sin desconocer las otras clasificaciones existentes.

Por consiguiente, las fuentes del Derecho Administrativo son las llamadas: Fuentes formales y fuentes informativas.

6.3.1. Fuentes formales: Se hallan constituidas por las normas jurídicas de carácter vinculante que sirven para fundar las pretensiones de los litigantes y las sentencias en sede administrativa o contencioso administrativa. Las fuentes formales del Derecho Administrativos son los siguientes:

6.3.1.1. La Constitución. La Constitución es el conjunto de principios y normas fundamentales que tienen dos objetivos básicos: 1) la relación entre los ciudadanos y el Estado por medio del conjunto de derechos consagrados a favor de las personas; y 2) la organización del Estado con la definición de los órganos estatales, delimitación de sus estructuras y funciones.

La Constitución es la fuente más importante del Derecho Administrativo, por dos cuestiones esenciales: 1) por su doble objeto de reglar los derechos ciudadanos, que se constituyen en límites a la acción del Estado frente al administrado y por establecer la estructura y las funciones del Estado que se constituyen en límites a su actividad funcional; y 2) por su carácter de supremacía dentro del orden jurídico que implica que las demás normas dictadas deben adecuarse necesariamente a su contenido.

6.3.1.2. Los Tratados Internacionales. Son los acuerdos suscriptos por el Estado con los demás Estados y que adquieren el carácter de norma de derecho interno una vez aprobada por el Congreso. Estas normas jurídicas tienen un rango superior a la ley.

6.3.1.3. La Ley. La ley es el acto normativo de carácter general dictada por el Congreso Nacional en aplicación de la Constitución. La ley en sentido estricto es el conjunto de normas dictada por el órgano representativo de la soberanía popular: El Congreso Nacional. Esta norma de origen parlamentario subordinada a la Constitución conforma una fuente de relevancia del Derecho Administrativo cuando ella se dirige a reglar la organización de los órganos públicos y delimitar sus, funciones.

En este orden, debe destacarse la relevancia de las leyes de contenido administrativo y las leyes orgánicas de los órganos públicos. En relación a las leyes de contenido administrativo resulta importante señalar que los servicios públicos deben ser creados por leyes y los diferentes órganos públicos deben ser organizados y regladas sus funciones por sus respectivas leyes orgánicas.

6.3.1.4. El Reglamento: Es toda norma escrita de alcance general con rango inferior a la Ley dictada por la Administración Pública. El reglamento para algunos autores es el acto administrativo de efecto general.

El hecho de que la norma reglamentaria sea de rango inferior a la ley significa, en primer lugar, "que aunque sea posterior a ésta no puede derogarla y por el contrario, toda norma con rango de ley tiene fuerza derogatoria sobre cualquier reglamento. Pero también significa que no hay materia reservada a la potestad reglamentaria en el sentido de que la ley puede entrar a regular cualquiera que haya sido regulada por el reglamento". ²⁰

6.3.1.5. Los actos administrativos: Son las normas jurídicas dictadas por la Autoridad Administrativa, en ejercicio de la función administrativa, de carácter unilateral y que producen efectos jurídicos particulares.

6.3.1.6. Los contratos administrativos: Son normas jurídicas de carácter bilateral acordadas entre la Administración Pública y el contratista que regla la prestación de un servicio, construcción de obras o la provisión de bienes a favor de la Administración Pública.

6.3.2. Fuentes informativas. Son la que sirven para orientar las decisiones de los operadores del orden jurídico administrativo o las pretensiones de los administrados.

6.3.2.1. La doctrina: Constituyen los estudios realizados por los expertos en el área del Derecho Administrativo y que sirven de elemento de orientación para los legisladores al momento de dictar las normas de carácter administrativo, como también a los magistrados judiciales para resolver las cuestiones administrativas sometidas a su consideración.

Las producciones bibliográficas en el ámbito del Derecho Administrativo más representativas de carácter general son los siguientes: Salvador Villagra Maffiodo. (Principios de Derecho Administrativo, 1988) constituye la obra más consultada en el Derecho Administrativo Paraguayo; Manuel Peña Villamil, (Derecho Administrativo, 1997); Miguel Ángel Pangrazio, (Derecho Administrativo, 2 tomo, 1997).

Los textos de Derecho Administrativo que tratan sobre determinados temas que integran el contenido de la disciplina son: Luis Enrique Chase Plate, (Derecho Administrativo Municipal, 1989 y Contratos Administrativos en 1998).

Las obras sobre el proceso contencioso administrativo son las siguientes: Flaviano González Domínguez (Aspectos formales del Contencioso Administrativo, tesis doctoral, 1979); Sindulfo Blanco (Jurisdicción Contenciosa Administrativa, tesis doctoral, 1995); Justo Pucheta Ortega (Lo Contencioso Administrativo, 1973); Francisco Bazán (Procedimiento de lo Contencioso Administrativo, 1995)

Sobre la responsabilidad del Estado, la obra del Prof. Bonifacio Ríos Ávalos (Responsabilidad extra-contractual del Estado por actos ilícitos, 1989).

Sobre control de la Administración Pública, la obra de Blanca Estela Ramírez Peña (Los institutos jurídicos de control del sector público nacional, 2000).

Sobre procedimiento Tributario, la obra del Prof. Marco Antonio Elizeche (El Procedimiento Tributario en el Paraguay. La Codificación y la Instancia Tributaria o Fiscal como Presupuestos de la Correcta Aplicación de la Ley, 1981); la obra del Dr. Sindulfo Blanco, (Manual Impositivo, Régimen Procesal Tributario, Tomo II, año 1999).

Sobre Derecho Penal Municipal, la obra Régimen Penal Municipal, del Dr. Gustavo Laterza Rivarola, publicado en el año 2000.

6.3.2.2. La Jurisprudencia: Está constituida por la forma reiterada y constante en que los tribunales aplican las normas de carácter administrativa al resolver los conflictos que se someten a la jurisdicción.

En este sentido, resulta de singular importancia para el profesional del Derecho Administrativo los precedentes judiciales del Tribunal de Cuentas, en ambas salas y la de la sala penal y constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la primera porque constituye la sala que entiende las apelaciones de las resoluciones del Tribunal de Cuentas y la segunda, por las decisiones emitidas en materia de inconstitucionalidad.

También se debe considerar como fuentes informativas, las decisiones del Consejo de Tributación en materia tributaria, pues éste órgano de la Administración Tributaria tiene competencia para dirimir los conflictos tributarios en grado de apelación en sede administrativa y los dictámenes de la Contraloría General de la República en materia de control del sector público.

El Consejo de Tributación y el recurso de Apelación, en sede tributaria, fueron derogados por la Ley 2421/04.

7. LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

7.1. Concepto

El autor Celso Antonio Bandeira de Mello en su definición que se tornó clásica en la literatura jurídica brasileña, escribió: "Principio es, por definición, mandato nuclear de un sistema, verdadera base de ella, disposición fundamental que se irradia sobre diferentes normas conformando su espíritu y sirviendo de base para exaltar la comprensión e inteligencia, exactamente por definir la lógica y la racionalidad del sistema normativo, es la que le confiere la tónica y le da sentido armónico ".²¹

Los principios son los valores más relevantes del orden jurídico administrativo, base de todo el sistema normativo que informa el derecho administrativo. Los principios son los valores del orden jurídico administrativo que debe informar toda la normativa y la actividad de la Administración Pública. Es por ello que violar un principio es mucho más grave que violar una norma, porque la violación del principio afecta a todo el orden jurídico y no solamente una ventaja o desventaja establecida en la norma.

Los principios específicos del Derecho Administrativo son los siguientes:

7.2. Principio de Supremacía del Interés Público sobre el Interés Privado

Este principio surge de la finalidad de la actividad estatal que consiste en la búsqueda de la satisfacción del interés colectivo. El principio debe ser enfocado en dos aspectos relevantes para la Administración Pública: 1) como elemento de orientación de su actividad, y 2) como autorización legal para imponer restricciones a las actividades de los particulares.

En el primer supuesto, tiene la virtualidad jurídica de imponer que la actividad de la Administración siempre tenga la finalidad de satisfacer el interés de la colectividad y no intereses personales o de grupos. Por consiguiente, si con su actividad "la autoridad busca perjudicar a un enemigo político, beneficiar a un amigo, conseguir una ventaja personal para sí o para terceros, estará haciendo prevalecer el interés individual sobre el interés público y, en consecuencia, se estará desviando de la finalidad pública prevista en la Ley. De ahí el vicio de desvío de poder o desvío de finalidad, torna al acto ilegal". ²²

En el segundo supuesto, el principio de la supremacía del interés general sobre el particular, sirve de fundamento a los poderes de la Administración Pública para la imposición de límites o restricciones a las actividades de los particulares, cuando estas actividades pueden interferir en los intereses de la colectividad. En virtud de este principio, la ley confiere a la Administración los poderes de expropiación, de incautar bienes, de controlar y de sancionar, porque tiene en vista atender el interés general, que no puede ceder ante el interés particular.

Una consecuencia de este principio es la indisponibilidad de las competencias administrativas conferidas a la Administración Pública que "significa que siendo interés cualificado como propio de la colectividad no se encuentra en libre disposición de quien sea, por ser inapropiable. El propio órgano que los representa no tiene disponibilidad sobre ella, solo le corresponde cumplir conforme con la intención de la ley. Las personas administrativas no tienen por tanto, disponibilidad sobre los intereses públicos confiados a su cuidado y realización".²³

El principio de la supremacía del interés general sobre el particular se halla consagrado expresamente en el Art. 128 de la Constitución de 1992, con la formula normativa de que "En ningún caso el interés de los particulares primará sobre el interés general...".

7.3. Principio de Legalidad

El principio de legalidad o juridicidad es la proyección del principio fundamental del Estado de Derecho que implica que la voluntad de la Administración Pública expresada por medio de sus actividades funcionales proviene del conjunto de principios y normas jurídicas. El principio de juridicidad se proyecta en la relación jurídica administrativa en los siguientes supuestos:

a. Subordina la actividad administrativa a la juridicidad. Es decir, toda actividad de la Administración Pública debe estar autorizada por el orden jurídico. La Administración Pública sólo debe actuar cuando el orden jurídico le autoriza realizar una determinada actividad como propia de su competencia.

El orden jurídico debe atribuir a la entidad u órgano público un mandato expreso para actuar y en caso de ausencia de dicho mandato se halla impedida de actuar o realizar la actividad no autorizada.

El principio de legalidad, señala el autor Celso Antonio Bandeira de Mello, "explica la subordinación de la actividad administrativa a la ley y surge como consecuencia natural de la indisponibilidad del interés público, noción esta, que, conforme fue visto informa el carácter de la relación administrativa".²⁴

b. Determina la eficacia de la actividad administrativa. Es decir, si la Administración Pública realiza una actividad no autorizada en el orden jurídico, dicha actividad quedará invalidada por vicio de legalidad y por consiguiente, ineficaz para producir efectos jurídicos en la relación administrativa.

"La eficacia de toda actividad administrativa está determinada por la norma legal. En la Administración Pública no hay libertad ni voluntad personal. En cuanto al particular es lícito hacer todo aquello que la ley no prohíbe, a la Administración Pública solo es permitido hacer lo que la ley autoriza". ²⁵

c. Delimita la finalidad de la actividad administrativa. La juridicidad fija los límites de la actividad de la Administración Pública conforme con la finalidad de la acción autorizada, por lo que la decisión administrativa, que constituye el medio autorizado por la ley para alcanzar una finalidad, no tiene la debida relación proporcional se torna un acto inválido.

La actividad administrativa solo puede ser ejercida en los términos de la autorización legal. La legalidad de la Administración no se resume a ausencia de oposición a la ley, más presupone autorización de ella, como condición de su acción. Administrar es aplicar la ley de oficio. En suma, la Ley, o más precisamente, el sistema legal, es el fundamento jurídico de toda o cualquier acción administrativa. La expresión legalidad debe, pues, ser entendida como conformidad al Derecho, adquiriendo entonces un sentido más extenso".²⁶

El principio de legalidad como límite a la actividad del Estado, tiene singular importancia en el ejercicio de las facultades discrecionales y en tal sentido debe señalarse que siendo la ley una norma abstracta de carácter general, muchas veces el administrador debe elegir, mediante el caso concreto, la solución que se ajuste con perfección a las finalidades de la norma, para lo cual tendrá que evaluar la conveniencia, razonabilidad y oportunidad caso por caso.

En efecto, la discrecionalidad y apreciación subjetiva caminan juntos. La vinculación surge de la objetiva subsunción de la hipótesis prevista en la Ley al caso concreto. Ahora siendo materialmente imposible la previsión exacta de todos los casos y teniendo en cuenta el carácter de generalidad propia de la Ley, ocurre que a la Administración corresponderá, en varias ocasiones, la facultad y el deber de apreciar discrecionalmente las situaciones emergentes, precisamente para implementar la finalidad legal a la que está unida por el principio de legalidad.

En el ejercicio de las facultades discrecionales, el administrador público debe apreciar el caso concreto conforme con la finalidad de la norma legal, para no incurrir en actividades carentes de razonabilidad que ocurre cuando el medio utilizado no es el adecuado a la finalidad que se propone la norma legal.

Las consecuencias del principio de legalidad, se pueden resumir en las siguientes: a) Para el funcionario Público "significa que el administrador público esta, en toda su actividad funcional, sujeto a los mandatos de la ley y las exigencias del bien común, y de ella no puede apartarse o desviarse, bajo pena de practicar actos inválidos y exponerse a responsabilidades disciplinaria, civil o criminal, conforme al caso" ²⁷; b) Respecto al acto emitido, en virtud de este principio adquiere la presunción de legitimidad y por consiguiente, ejecutable hasta tanto la autoridad administrativa o judicial disponga la suspensión de sus efectos; y c) Respecto al administrado: Se constituye en límite a la actividad estatal en salvaguarda de las libertades conferidas al ciudadano por el orden jurídico.

7.4. Principio de Finalidad

La finalidad fijada en la norma jurídica conectada a la satisfacción del interés de la colectividad o denominaciones similares, como el interés colectivo o el bien común, debe ser la orientación de la actividad de la Administración Pública. Es decir, cuando la actividad administrativa se desvía de la finalidad prevista en la Ley, se vuelve inválida.

La finalidad se encuentra conectada con el principio de legalidad, habida cuenta que "no se comprende una ley, no se entiende una norma, sin entender cuál es su objetivo. También, no se aplica una ley correctamente, si el acto de aplicación carece de sintonía con el objeto por ella buscado. Implementar una regla de Derecho no es homenajear exteriormente su dicción sino dar satisfacción a sus propósitos. Luego, sólo se cumple la legalidad cuando se atiende a su finalidad. Actividades administrativas desencontradas con el fin legal es inválida y por ello judicialmente censurable". ²⁸

Si la Administración Pública no atiende el fin legal a que está obligada, se entiende que abusó de su poder. El fin legal, es, sin dudas, un límite al poder discrecional. Por tanto, si la acción administrativa desatiende esa finalidad, se debe concluir con que se extralimitó violando prescripciones jurídicas expresas o implícitas.

7.5. Principio de Razonabilidad

Este principio se constituye en un límite a la actividad administrativa, en el sentido de que sus decisiones deben tener una perfecta concordancia entre motivo, me dio y fin. Es decir, existe racionalidad de una actividad administrativa cuando los tres elementos de: motivo, medio y fin guardan una congruencia interna y externa.

El autor argentino Humberto Quiroga Lavié, clasifica el principio de razonabilidad en interna y externa. La razonabilidad interna "consiste en la debida proporcionalidad técnica y social entre los motivos determinantes de la Ley y el fin social al cual se propone arribar." ²⁹. Es decir, la razonabilidad interna exige un vínculo lógico causal entre los motivos que ocasiona la medida administrativa y los fines perseguidos por ella.

La razonabilidad externa, conforme con el autor citado, está referida a la necesidad de que la medida satisfaga el sentido común jurídico de la comunidad, expresado en los valores del orden jurídico. Si la medida contradice a ese conjunto de valores se reputa irrazonable. Es decir, una medida que cumpla con la congruencia o vinculación lógica de motivo, medio y finalidad, en la medida en que altera otros valores considerados relevantes dentro del orden jurídico, igualmente será reputado irracional, como puede ocurrir por ejemplo que la medida afecte el principio de la igualdad.

Como ejemplo de la razonabilidad interna de una medida administrativa se puede citar el supuesto de que la violencia generalizada en el estadio Defensores del Chaco (motivo), las autoridades administrativas dispongan el ingreso por separado de las diferentes hinchadas (medio) para preservar la seguridad en el estadio (fin).

La falta de razonabilidad interna de una medida puede darse en el supuesto de que ante el crecimiento estadístico del sida (motivo) el Poder Público prohíbe el consumo de bebidas alcohólicas (medio) para evitar el contagio de dicha enfermedad (fin). En este supuesto no existe correspondencia entre el motivo, el medio y el fin de la medida.

En el supuesto, que trae como ejemplo, el autor brasileño Fabio Corréa Souza de Oliveira ³⁰, de que el Estado para evitar la sobre población y amenaza de conflictos en las playas durante los fines de semana (motivo), prohíbe la llegada de las empresas de transportes de pasajeros de las zonas suburbanas (medio), con la pretensión de disminuir el flujo de personas (fin). En este supuesto existe razonabilidad interna pero no la externa, porque atenta contra derechos fundamentales como la libertad de locomoción.

El supuesto de falta de razonabilidad externa puede darse en el ejemplo de que ante la producción deficiente del país (motivo) se dispone no aumentar el salario (medio) para evitar la inflación (fin), en este supuesto existe coherencia interna pero se torna externamente carente de razonabilidad cuando no se evitan que aumenten los precios de los productos.

Para el autor argentino Linares Quintana "La razonabilidad consiste en la adecuación de los medios utilizados por el legislador para, la obtención de los fines que determinan la medida, a los efectos de que tales medidas no aparezcan infundadas o arbitraria, es decir, no proporcionados a la concurrencia que lo motiva y a los fines que se procura alcanzar con ello. Se trata pues, de una correspondencia o adecuación entre los medios y los fines que se propone alcanzar. ³¹

El autor brasileño Celso Antonio Bandeira de Mello, sostiene que "el principio de legalidad desciende del principio de razonabilidad. En efecto, en los casos de que la Administración Pública disponga de cierta libertad para elegir el comportamiento correspondiente en el caso concreto, esto es, cuando le cabe ejercitar cierta discrecionalidad administrativa, evidentemente, tal libertad no le fue concedida por la ley para actuar en forma irracional; de manera ilógica, incongruente. No se podría suponer que la ley encubra, avale previamente, conductas insensatas, ni cabe admitir que la finalidad legal se cumple cuando la Administración adopta medidas discrepantes con lo razonable". ³²

El citado autor refiere que se enuncia con este principio que la Administración, al actuar en ejercicio de la discreción, tendrá que obedecer a criterios aceptables desde el punto de vista racional, en sintonía con el sentido normal de personas equilibradas y respetuosas de las finalidades que presidirán el otorgamiento de las competencias ejercidas.

Específicamente, el principio de la razonabilidad implica una limitación a la actividad discrecional de la Administración Pública. Según el autor argentino Agustín Gordillo "la decisión discrecional del funcionario será ilegítima, a pesar de no transgredir ninguna norma concreta y expresa, si es irracional, que puede ocurrir, principalmente cuando:

a) No de los fundamentos de hecho y de derecho que la sustentan.

b) No lleve en cuenta los hechos que constan en el expediente o los hechos que son públicos y notorios,

c) No guarde una proporción adecuada entre los medios que emplea y el fin que la ley desea alcanzar, o sea, que se trate de una medida desproporcionada, excesiva en relación a lo que se desea alcanzar". ³³

El principio de razonabilidad se constituye en un parámetro de valoración de los actos administrativos para verificar si están adheridos al valor supremo del ordenamiento jurídico que es el valor justicia. Lo razonable supone que el acto normativo sea producto de la razón, que debe implicar equilibrio, moderación y armonía, que no sea arbitrario o caprichoso.

7.6. Principio de Proporcionalidad

La proporcionalidad se constituye en la medida del ejercicio de la competencia administrativa para evitar el exceso o desvío del Poder. Este principio tiene el objetivo de evitar los excesos en el ejercicio de las competencias administrativas y es de singular importancia en el ejercicio de las actividades ordenadoras y en el ejercicio de sus competencias disciplinarias y sancionadoras.

Existe falta de proporcionalidad en la decisión administrativa disciplinaria cuando un funcionario público es sometido a sumario por una falta administrativa consistente en una ausencia injustificada, y la sanción impuesta es la de destitución porque no existe una adecuada proporción de gravedad entre la falta cometida por el funcionario y la sanción impuesta.

El autor Celso Antonio Bandeira de Mello expresa: "Este principio enuncia la idea de que las competencias administrativas sólo pueden ser válidamente ejercidas en la extensión e intensidad proporcionales a lo que sea realmente necesario para el cumplimiento de la finalidad de interés público a que está vinculado. Los actos cuyo contenido sobrepasan lo necesario para alcanzar el objetivo que justifica el uso de la competencia quedan afectados de ilegitimidad, por tanto, desbordan el ámbito de la competencia, o sea, superan los límites que en aquellos casos le corresponden".³⁴

La proporcionalidad de las decisiones administrativas se relaciona con la finalidad y ella implica una adecuada relación entre el medio utilizado para alcanzar el fin deseado por la Administración. Si el medio utilizado por la administración es desproporcionado con la finalidad de la medida, incurre en vicios de desvío o exceso de poder que invalida la decisión.

La distinción entre los principios de proporcionalidad y razonabilidad no resulta una tarea fácil e incluso para algunos autores, que clasifican la razonabilidad en interna y externa, lo proporcional responde a esta última clasificación.

Pero, una medida razonable puede tornarse carente de proporcionalidad por el excesivo rigor del medio utilizado para alcanzar la finalidad propuesta por la norma. En el supuesto del sumario administrativo al funcionario por ausencia injustificada se puede percibir esta diferencia. La ausencia del funcionario (motivo), la sanción de destitución (medio) para evitar la indisciplina del funcionario (fin). En este supuesto existe coherencia interna y externa de la medida, pero existe exceso en la sanción que se impone al funcionario.

7.7. Principio de Motivación

Este principio impone a la Administración Pública el deber de exponer las razones de hecho y de derecho por la cual tomó la decisión administrativa. La motivación de los actos administrativos constituye una exigencia del principio republicano de gobierno y su ausencia es presunción de arbitrariedad administrativa.

La motivación resulta esencial en los actos discrecionales porque solamente con ella se puede saber porque la Administración tomo tal decisión y no otra. También permite conocer si la decisión administrativa se adecua a la legalidad, si fue consecuente con la finalidad normativa y si obedeció a los principios de la razonabilidad y proporcionalidad. Solamente sí la Administración enuncia las razones de su decisión se puede evaluar la concordancia o discordancia con los principios informadores de la actividad administrativa.

Desde el punto de vista práctico, resulta importante conocer las razones de la decisión administrativa para ejercer el derecho de impugnar la decisión, pues sólo si se conocen las razones de la decisión se podrá contradecir los fundamentos de la decisión administrativa.

7.8. Principio de Impersonalidad

Conforme con María Sylvia Zanella Di Pietro, ³⁵ este principio tiene dos aspectos: 1) La relacionada con la finalidad de la Administración Pública, que implica que ella no puede actuar para perjudicar o beneficiar a determinada persona, habida cuenta que el interés público debe guiar su comportamiento; y 2) que las decisiones administrativas no son imputables a los funcionarios que los practican sino a los órganos o entidades de la Administración Pública, de manera que ella es el autor institucional de la decisión. El funcionario es apenas el titular del órgano que formalmente realiza la voluntad estatal.

En aplicación de este principio se reconoce la validez de los actos practicados por los funcionarios irregularmente investidos al cargo o función, bajo el fundamento de que los actos son de los órganos administrativos y no de los agentes públicos.

7.9. Principio de Publicidad

Este principio implica la necesidad de que todas las actividades de la Administración Pública deben ser puestas a conocimiento de los ciudadanos en cuya representación se ejerce el poder administrativo. La publicidad de los actos públicos es un requisito esencial que se origina de la organización republicana del Estado.

La República significa que el Estado es una "cosa pública"; es decir, de propiedad de todos los ciudadanos, por lo que los administradores públicos son administradores de cosas ajena y en tal sentido, debe rendir cuenta de sus actos a los ciudadanos que son los dueños originarios del poder público.

La publicidad de los actos públicos exige de los administradores públicos la puesta en conocimiento de los administrados de sus actuaciones funcionales, por medio de los diferentes mecanismos legales, sean ellas la notificación de los actos individuales o la publicación de los actos de efectos generales.

Por otra parte la publicidad es un requisito esencial para que los administrados, dueño originario del poder ejercido por los administradores públicos y destinatario de su actuación, puedan ejercer el debido control sobre sus representantes, porque tal como señala el autor brasileño Celso Antonio Bandeira de Mello "si los intereses públicos son indisponibles, si los intereses de toda la colectividad, son actos emitidos a título de implementarlos han de ser exhibidos en público. El pueblo precisa conocerlos, pues éste es el derecho mínimo que asiste a quien es la verdadera fuente de todos los poderes... ³⁶

7.10. Principio de Debido Proceso Legal

Este principio aplicado al Derecho Administrativo se traduce en la exigencia de que el ejercicio de la potestad punitiva de la Administración pública en el procedimiento administrativo sancionador, sea efectuada conforme con las pautas legales prefijadas y con las debidas garantías de participación del acusado en el procedimiento.

El debido proceso como conjunto de reglas establecidas para el ejercicio de la pretensión punitiva de la Administración pública contra los funcionarios por in cumplimiento de sus deberes funcionales y los administrados por infracciones a las normas administrativas, comprende dos aspectos básicos: 1) El debido proceso material; y 2) El debido proceso formal.

El debido proceso material implica que el procedimiento administrativo sancionador debe observar la concurrencia de los presupuestos previstos en las leyes sancionadora de fondo o material, tales como la tipicidad de las infracciones y la legalidad de las sanciones a las conductas típicas administrativas.

Es decir, el procedimiento debe iniciarse en base a la imputación de una infracción administrativa prevista en la ley, cuya sanción también sea establecida en la Ley.

El debido proceso formal requiere la existencia de un cauce normativo para el desarrollo de la investigación contra la persona imputada que garanticen las condiciones siguientes:

a. La participación contradictoria del imputado en el procedimiento para la defensa de sus intereses.

b. La producción de las pruebas de descargo y el control efectivo de las pruebas de la acusación.

c. La igualdad de armas dentro del proceso.

d. La decisión fundada producto de un juicio lógico.

c. El derecho a la impugnación de la decisión dictada como resultado del procedimiento.

La normativa constitucional consagra las reglas básicas del debido proceso legal, en los Arts. 16, 17 y 18. El Art. 17 de la Constitución, al consagrar los derechos procesales dispone "En el proceso penal o en cualquier otro del cual pudiera derivarse pena o sanción, toda persona tiene derecho a... ''. Es decir, las reglas procesales previstas en la citada disposición constitucional son de aplicación al procedimiento administrativo sancionador, porque las mismas se extienden al proceso penal y cualquier otro del cual pudiera surgir una sanción.

Sin embargo, resulta evidente que algunos de los derechos señalados en la normativa constitucional no son de aplicación en el proceso administrativo sancionador. Es el supuesto del derecho al Juez imparcial y el derecho a la indemnización del Estado.

El impedimento para la efectividad del derecho al Juez imparcial, en el procedimiento administrativo surge del hecho de que la potestad sancionadora de la Administración Pública proviene del principio de auto tutela por lo que es la propia Administración la competente para aplicar las sanciones administrativas y los jueces del sumario son funcionarios públicos dependiente de la autoridad administrativa.

El derecho a la indemnización estatal, es improcedente en el ámbito administrativo sancionador, porque la propia norma constitucional limita el derecho de indemnización por los errores judiciales.

7.11. Principio de Moralidad Administrativa

La moralidad como principio general del derecho implica la conducta encuadrada dentro de los valores de la rectitud y la honestidad en las relaciones jurídicas. La moralidad administrativa se halla conformada por un conjunto de reglas de conductas de los funcionarios de la Administración Pública, que en el orden jurídico, son consideradas como pautas de comportamiento deseables dentro de una sociedad.

Las reglas de conductas de los funcionarios administrativos están inspiradas en los valores de la honestidad, la eficiencia administrativa, la justicia y la equidad.

Las reglas de la moralidad administrativa son vulneradas desde dos ámbitos de conductas: 1) Por conductas de los funcionarios reveladoras de deshonestidad, falta de eficiencia administrativa en el desempeño de sus funciones y 2) Por conductas de los administrados que en su relación con los funcionarios administrativos ayudan o cooperaran para que se incurra en conducta contraria a la moralidad administrativa.

En el ejercicio de las actividades de los funcionarios públicos se perciben una gran cantidad de conductas reveladoras de la inmoralidad o improbidad administrativa, tales como:

-           Funcionarios que realizan sus tareas sin la debida diligencia cooperando con la morosidad administrativa.

-           Funcionarios que distraen su horario de trabajo en actividades particulares en detrimento de la eficiencia del servicio.

-           Funcionarios que realizan gastos públicos superfluos, que no tiene vinculación con la satisfacción del interés colectivo, tales como pago de tarjeta de salutación cada fin de año.

-           Funcionarios que utilizan los bienes públicos para sus actividades personales.

-           Funcionarios que participan en la designación de sus parientes en los cargos públicos.

Los administrados incurren en falta a la moralidad administrativa cuando en su relación con la Administración entra en colusión con los funcionarios para obtener beneficios, como ocurre en los procesos de contratación pública.

7.12. Principio de Control Judicial de las Actividades Administrativas

Es la proyección del Estado de Derecho sobre la Administración Pública, por la que se habilita la verificación de actividades administrativas por un órgano especializado e imparcial como el Poder Judicial, para preservar los principios de la juridicidad de los actos normativos y la correcta utilización de los recursos públicos en los actos financieros.

En este sentido, el autor brasileño Celso Antonio Bandeira de Mello señala que el control judicial "Se trata de una exigencia impostergable de la idea del Estado de Derecho. En efecto, de nada valdría la proclamación de la sujeción de la Administración a la Constitución y a la ley si no fuese posible, mediante un órgano imparcial e independiente, contrastar sus actos con las exigencias que provengan de ellas, obtener su anulación cuando son inválidos y las reparaciones patrimoniales que correspondan". ³⁷

Es decir, el principio del control judicial de la Administración Pública se traduce en la habilitación al Poder Judicial para verificar las actividades realizadas por el Estado en el ejercicio de la función administrativa para preservar su sujeción al orden jurídico y preservar los derechos de los administrados frente a la actividad administrativa.

En el orden jurídico nacional se halla asegurado el control judicial de la actividad administrativa por medio de diferentes acciones judiciales que pueden promoverse ante diferentes órganos judiciales. Ejemplo: La acción contencioso administrativa para el control de la legalidad administrativa; La acción civil para reclamar la indemnización por los daños causados por la Administración; Las acciones de garantías constitucionales como la de Hábeas Corpus, Amparo, Hábeas Data y la Inconstitucionalidad.

7.13. Principio de Responsabilidad del Estado

Este principio se traduce en la obligación de las entidades públicas de reparar económicamente los daños causados que se le imputen conforme con el orden jurídico a consecuencia de conductas unilaterales, lícitos o ilícitos, comisivos u omisivos, materiales o jurídicos.

La obligación del Estado de reparar los daños causados a los administrados por sus actividades es una exigencia de los principios republicanos y su configuración en un Estado de Derecho. En virtud del principio republicano, los agentes públicos como administradores de la cosa ajena deben responder a los dueños de la cosa y ante terceros por los daños causados por su actuación y por exigencia del Estado de Derecho deben responder por las conductas contrarias a la juridicidad.

La responsabilidad del Estado, sean por sus actividades administrativas, legislativa y judicial, surgen conforme con las reglas establecidas en el orden jurídico. En el Paraguay, conforme con las disposiciones constitucionales, el Estado es responsable por los daños causados a los particulares en dos supuestos: 1) Por sus actividades lícitas productoras de un perjuicio especial (Responsabilidad Directa) y 2) Por las actividades ilícitas de sus funcionarios insolventes (Responsabilidad Subsidiaria). La primera surge de la disposición constitucional contenida en el Art. 39. Ocurre en los supuestos de expropiación, daños causados por Estado de Emergencia declarada y la segunda, por la disposición constitucional contenida en el Art. 106, que establece la responsabilidad directa de los funcionarios por sus actos irregulares y en forma subsidiaria, la del Estado, en caso de insolvencia del funcionario.

NOTAS

¹           Cfr. PARADA, RAMÓN; Derecho Administrativo, Tomo I, Ed. Marcial Pons, 10º ed., Madrid, 1998, pág. 12.

²           ZANELLA DI PIETRO, MARÍA SYLVIA; Direito Administrativo, Ed. Atlas S.A., 9º ed., Sao Paulo, 1998.

³           DROMI, JOSÉ ROBERTO; Manual de Derecho Administrativo, Tomo I, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1987, pág. 20. 

⁴          PARADA, RAMÓN; op. cít., pág. 12/13.

⁵           DROMI, JOSÉ ROBERTO; op. cit., pág. 200.

⁶          DROMI, JOSÉ ROBERTO; op. cít., pág. 236.

⁷           JEZE, GASTÓN; Los Principios Generales del Derecho Administrativo, Ed. REUS, Madrid, 1928, pág. 29.

⁸           FRAGA, GABINO; Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, 42º ed., México, 2002, pág. 91.

⁹              SANTAMARÍA DE PAREDES, VICENTE; Curso de Derecho

Administrativo,       Establecimiento Tipográfico de Ricardo Fe, 4º ed., Madrid, 1894, págs. 85/86.

¹⁰         FRAGA, GABINO; op. cit., pág. 91.

¹¹         GASPARINI, DIÓGENES; Direito Administrativo, Ed. Saraiva, Sao Paulo, 1989, pág. 4.

¹²         FLEINER, FRITZ; Instituciones de Derecho Administrativo, Ed. Labor S.A. Barcelona, 1933, pág. 7.

¹³         ZANELLA DI PIETRO, MARÍA SYLVIA; op. cit., pág. 45.

¹⁴         SERRA ROJAS, ANDRÉS; Derecho Administrativo, Primer Curso, Ed. Porrúa, 18° ed., México, 1997, pág. 138.

¹⁵         Cfr. ZANELLA DI PIETRO, MARÍA SYLVIA; op. cit., pág. 46.

¹⁶         DROMI, JOSÉ ROBERTO; op. cit., pág. 89.

¹⁷         GASPARINI, DIÓGENES; op. cit., pág. 18.

¹⁸            BACELLAR FILHO, ROMEU FELIPE; Principios Constitucionais do Processo   administrativo Disciplinar, Ed. Max Limonad, 1998, pág. 30.

¹⁹         RIBEIRO JUNIOR, JOAO; Teoría Geral do Direito Constitucional, Ed. EDIPRO, S.P., 1998, pág.

²⁰         PARADA, RAMÓN; op. cit., pág. 62.

²¹         BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTONIO; Elementos de Direito Administrativo, Ed. Malheiros, Sao Paulo, 1986, pág. 230.

²²         ZANELLA DI PIETRO, MARÍA SYLVIA; op. cit., pág. 63.

²³         BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTONIO; Díreito Administrativo, Ed. Malheiros, Sao Paulo, 1995, pág. 31.

²⁴            BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTONIO; Direito..., op. cít., pág. 35. 1-5  

²⁵            LOPES MIRELLES, HELY; Direito Administrativo Brasileiro, Ed. Malheiros,       Sao Paulo, 1997, pág. 82.

²⁶         BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTONIO; Direito..., op. cit., pág. 36.

²⁷         LOPES MIRELLES, HELY; Curso de Direito..., op. cit., pág. 82.

²⁸        BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTONIO; Curso de Direito Administrativo, Ed. Malheiros, 10° ed., Sao Paulo, 1998, pág. 37.

²⁹         QUIROGA LAME, HUMBERTO; Curso de Derecho Constitucional, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1995, pág. 41.

³⁰         CORREA SOUZA DE OLIVEIRA, FABIO; Por uma Teoría dos Principios. O Principio Constitucional da Razonabilidade, Ed. Lumen Juris, Río de Janeiro, 2003, pág. 95.

³¹         LINARES QUINTANA, SEGUNDO; Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, Tomo I, Ed. Alfa, Buenos Aires, 1953, pág. 128.

³²         BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTONIO; Curso de Direito..., op. cit., pág. 38.

³³         GORDILLO, AGUSTÍN; Principios Generales de Derecho Público, Ed. Revista dos Tribunais, Sao Paulo, 1977, págs. 183/184.

³⁴         BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTONIO; Curso de Direito..., op. cit., pág. 67.

³⁵         ZANELLA DI PIETRO, MARÍA SYLVIA; op. cit., pág. 64.

³⁶         BANDEIRA DE MELIÁ, CELSO ANTONIO; Curso de Direito..., op. cit., págs. 44/45.

³⁷         BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTONIO; Curso de Direito..., op. cit., págs. 45.

Capítulo II

ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Introducción. Noción. Concepto. Elementos componentes de la estructura de la Administración Pública.

Principios informadores de la Administración Pública. Órgano Público.

Estructura administrativa en Paraguay.

1. INTRODUCCIÓN

La Administración Pública para lograr su finalidad de prestación de diversas actividades tendientes a la satisfacción del interés de la colectividad debe disponer de una estructura orgánica que le permita cumplir con sus funciones.

La estructura administrativa que se compone de una gran cantidad de entidades y órganos públicos es un instrumento para la realización de su actividad "de gerenciamiento de los intereses públicos, que debe operarse de acuerdo con las normas y los principios del Derecho Administrativo". ³⁸

Por consiguiente, la Administración Pública, desde la perspectiva jurídica denota dos ideas básicas: 1) el aspecto organizacional, que se relaciona con las entidades, órganos y agentes públicos; y 2) el aspecto funcional que está constituido por el conjunto de actividades administrativas que realizan las entidades y los órganos públicos.

En el Derecho Administrativo, la Administración Pública o Estructura Administrativa, tiene por objeto la descripción de la faceta organizacional de la misma, porque las actividades que desempeñan las entidades y órganos que integran la estructura administrativa constituyen capítulos específicos de esta rama del derecho, tales como actos administrativos, servicios públicos, actividad administrativa ordenadora, entre otros.

El autor nacional Salvador Villagra Maffiodo, al precisar el objeto desarrollado en el capítulo que él denomina organización administrativa, señala: "La Organización Administrativa de que aquí se trata está tomada en su sentido propio de relaciones entre los órganos, cuyo complejo constituye un sistema total en el Estado y su ordenamiento en sistemas parciales dentro del mismo Estado". ³⁹

En este capítulo, por consiguiente, se desarrollan diferentes aspectos de la faceta organizacional de la Administración Pública que abarcan las diferentes acepciones, el concepto, los elementos integrantes de la estructura administrativa; las clasificaciones de los órganos, los principios informadores de la Administración Pública en sus dos dimensiones -organizacional y funcional- y la estructura de la Administración Pública en el Paraguay.

2. NOCIÓN

La Administración Pública se enfoca desde dos perspectivas: 1) La Administración como aparato estatal, integrado por personas jurídicas públicas, órganos y agentes estatales; y 2) la administración como la realizadora de los intereses generales o ejercicio de la función administrativa.

La expresión estructura administrativa, que se utiliza en el presente capítulo guarda relación con la primera perspectiva, es decir, al conjunto de personas jurídicas públicas, órganos y agentes públicos que conforman el aparato estatal para cumplir con sus fines.

A los efectos de delimitar con mayor precisión la noción de la Administración Pública, resulta de utilidad recurrir a la etimología de la expresión Administración y a las dos acepciones jurídicas en las que se utiliza en el Derecho Administrativo.

a. Sentido etimológico: No existe un completo acuerdo respecto al significado etimológico. Así, para algunos autores, el término "administración" proviene de las expresiones latinas: "administratio" y "administrate", de "ad" y "ministrare", que significa "servir a", lo que traduce la idea de acción o actividad. La presencia del vocablo "ministrare" que proviene de "minus", inferioridad, en contraposición con "magisterio", que deriva de "magis", superioridad, imponen al término administración el carácter de una actividad subordinada.

Otros autores consideran que proviene de "ad manustrahere" que significa "manejar, gestionar, traer a la mano" que hace alusión a la idea de dirección, manejo o gestión hacia un fin.

En definitiva, el sentido etimológico del término Administración proporciona los elementos básicos a la que se ha hecho referencia: 1) Administración como actividad para servir a la colectividad; y 2) como aparato estatal encargado de manejar, gestionar dichas actividades.

b. Sentido jurídico: El término Administración Pública, en el ámbito del Derecho Administrativo es utilizado en dos sentidos:

- En un sentido formal u organizacional. También denominado en la doctrina como subjetivo u orgánico, ella designa a los entes que ejercen la actividad administrativa, comprende personas jurídicas, órganos y agentes públicos que tienen la competencia de ejercer una de las tres funciones en que se reparte la función estatal: la función administrativa.

Según esta concepción, la Administración Pública "es la estructura de órganos que la integran y las entidades autónomas, revestidas de personalidad jurídica propia, independiente del sistema orgánico". ⁴⁰

- En sentido Material o funcional. También denominado objetivo, designa la naturaleza de las actividades ejercidas por los referidos entes; la Administración Pública es la función administrativa que corresponde a los diferentes órganos y entidades que componen la estructura del Estado.

3. CONCEPTO

Para el autor Ernesto Jinesta Lobo "La Administración Pública es el conjunto de entes públicos que conforman la organización administrativa de un ordenamiento jurídico determinado". ⁴¹

Por su parte, el autor Hely Lopes Meirelles expresa que "La organización de la Administración Pública es la estructuración legal de las entidades y órganos que van a desempeñar las funciones a través de agentes públicos. ⁴²

El autor argentino José Roberto Dromi, en términos similares señala: "Entendemos por organización administrativa el conjunto de normas jurídicas que regulan la competencia, relaciones jerárquicas, situación jurídica, formas de actuación y control de los órganos y entes en ejercicio de la función administrativa".⁴³

Por consiguiente, desde el punto de vista jurídico se define la Administración Pública como el conjunto de entidades y órganos que se establecen en un orden jurídico determinado para la realización de las actividades administrativas del Estado. Los elementos que componen la definición son los siguientes:

a. Conjunto de entidades y órganos administrativos.

b. Determinadas por el orden jurídico de un Estado.

c. Para la realización de las funciones administrativas.

Las definiciones señaladas son comprensivas de los dos enfoques jurídicos de la Administración Pública: El enfoque subjetivo, formal u orgánico que se vincula al conjunto de órganos y entidades que conforman la estructura de la misma y el objetivo, material o funcional que se relaciona con las actividades a ser desempeñadas.

Desde el punto de vista subjetivo u organizacional, se analiza la estructura de la Administración Pública que se compone de los, órganos (administración directa) y las entidades con personalidad jurídica propia e independiente de la Administración Central (Administración Indirecta) a los que corresponden el ejercicio de la función pública. Es en este aspecto que se desarrolla en este capítulo.

Desde el enfoque objetivo o funcional, se analiza las actividades de la Administración Pública, tales como las actividades de limitación administrativa, servicios públicos, de fomento y de las actividades meramente instrumentales.

La limitación administrativa es la actividad pon medio de la cual se impone, en base al interés público, condiciones y limitaciones a las actividades de los particulares sean al ejercicio de profesión, ocupación, explotación de comercio, industrias u otras actividades.

El servicio público es la actividad administrativa considerada como tal por la ley destinada a satisfacer las necesidades públicas, prestada en forma directa por el Estado o por un particular bajo el régimen de concesión o permiso para tal prestación.

El fomento constituye actividades e iniciativas del Estado para ayudar a actividades privadas que son de interés público. Estas actividades privadas pueden ser fomentadas por el Estado, por ejemplo, a través de ayudas financieras o subvenciones, beneficios de carácter fiscal.

Las actividades instrumentales son formas de actuación de la Administración Pública para el cumplimiento de sus fines, son actividades de ejecución de la actividad estatal, tales como la licitación pública para la adquisición de bienes, la concesión para la prestación de un servicio público.

4. ELEMENTOS COMPONENTES DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

El Estado para cumplir con su finalidad de atender las necesidades colectivas se organiza en un conjunto de entidades y órganos administrativos, dotados por el orden jurídico de la capacidad de actuar en el ámbito de las relaciones jurídicas y de la competencia para realizar determinadas actividades para cumplir con su fin instrumental.

Las entidades y órganos públicos se estructuran en forma jerárquica en diferentes cargos públicos creados y utilizan el concurso de personas físicas como instrumento para la emisión de la voluntad administrativa.

Por consiguiente, los distintos elementos que conforman la estructura de la Administración Pública son los siguientes: 1) entidades públicas; 2) órganos públicos; 3) personalidad jurídica; 4) competencia; 5) cargos públicos; y 6) agentes públicos.

4.1. Las Entidades Públicas. Son centros de competencias dotados por el orden jurídico de personalidad jurídica propia para el ejercicio de sus actividades funcionales. Es decir, son unidades de acción de la Administración Pública dotadas de la capacidad para actuar en el ámbito de las relaciones jurídicas que lo habilita para adquirir bienes, contratar y asumir las responsabilidades por sus actividades.

Es decir, el primer dato técnico relevante dentro de la estructura administrativa, es la atribución de la personalidad jurídica al Estado y determinados centros de competencia que reciben la denominación de entidades públicas; la personalidad jurídica es una técnica por medio de la cual se atribuye la capacidad al Estado para actuar en el ámbito de las relaciones jurídicas, pues esta permite someterlo al ordenamiento jurídico al igual que una persona natural, puede adquirir bienes, celebrar contratos, pagar indemnizaciones por daños causados a terceros, ser representado judicial y extrajudicialmente. Es decir, "Todas las relaciones jurídico-administrativas se explican en tanto la Administración Pública, en cuanto persona, es un sujeto de derecho que emana declaraciones de voluntad, celebra contratos, es titular de un patrimonio, es responsable, es justiciable, etc.".⁴⁴

Entre las entidades que gozan de personalidad jurídica dentro de la estructura de la Administración Pública en nuestro país, a título de ejemplo, se pueden citar: los órganos constitucionales supremos del Estado, los órganos constitucionales extra-poderes, los gobiernos departamentales, municipales, las entidades a la que se reconoce expresamente la personalidad jurídica en sus respectivas leyes orgánicas y las Empresas del Estado.

4.2. Los órganos Públicos. Son los centros de competencias destinados al ejercicio de determinadas actividades administrativas sin personalidad jurídica, dependientes de las entidades públicas.

Los órganos administrativos son dependientes de las entidades públicas que se crean para que dichas entidades puedan cumplir con las diversas actividades que le autorizan el ordenamiento jurídico. Ejemplo. La entidad pública denominada municipalidad tiene dentro de su estructura organizativa varios órganos administrativos que reciben la denominación de departamentos, tales como la de hacienda, salubridad, obras públicas, tránsito, que tienen competencias específicas.

Es también importante distinguir los términos técnicos de órgano y organismo, esta última se utiliza para denominar al conjunto de órganos que integran una entidad pública, por lo que se lo utiliza como sinónimo de entidad pública.

Los organismos públicos, en consecuencia, se hallan dotados de personalidad jurídica y reciben igualmente la denominación de entes públicos que se integran con una serie de órganos públicos para el ejercicio de sus funciones.

4.3. Personalidad Jurídica. Es una técnica por la que se atribuye a una entidad pública la capacidad para actuar en las relaciones jurídicas realizando los actos negociales como, por ejemplo, la adquisición de bienes, la celebración de contratos y la responsabilidad por sus actos.

4.4. Competencia. Es la medida de la capacidad de acción de los órganos públicos. Es el conjunto de actividades que el orden jurídico autoriza realizar a los órganos públicos y está obligado a ejercitar.

Se puede señalar, también que la competencia constituye la esfera de atribuciones que cada órgano del Estado está autorizado a ejercer y dichas atribuciones se distribuyen conforme con los criterios de: jerarquía, territorio y materia, lo que da origen a las clases de competencias denominadas de igual forma.

La competencia jerárquica es la medida de distribución de las funciones entre los diversos grados de jerarquía de los órganos que componen una entidad pública. Es un reparto vertical de funciones.

La competencia territorial es la distribución de las funciones en razón del territorio en que se encuentran situados los órganos integrantes de una entidad pública. Es una distribución horizontal de funciones.

La competencia material es una distribución de funciones por fines, objetivos o funciones de las entidades.

4.5. Cargos. Son los puestos de trabajo establecidos en forma jerárquica dentro de los diferentes órganos que integran la estructura de la Administración Pública.

4.6. Agentes Públicos. Son las personas físicas designadas legalmente para el ejercicio de las funciones que se atribuyen a los diferentes órganos del aparato estatal.

La amplitud de la Administración Pública dentro de un determinado ordenamiento jurídico dependerá de la estructura constitucional del Poder Público; en tal sentido, se puede mencionar la existencia de: Administración Pública directa, ejercida por la Administración Central del Estado y sus órganos dependientes; y la Administración Pública indirecta, ejercida por los organismos públicos dotados de personalidad jurídica, autonomía y autarquía en cumplimiento de sus competencias legales.

5. PRINCIPIOS INFORMADORES DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA

Los principios o valores informadores de la Administración Pública, pueden ser divididos en dos aspectos: 1) los principios vinculados al aspecto material o funcional de la Administración pública; y 2) los principios vinculados al aspecto formal u organizacional. Entre los principios de la Administración Pública vinculados a la actividad funcional de los órganos del Estado se incluyen los siguientes.

5.1. Legalidad: La Administración Pública debe encuadrar su actividad funcional dentro de los límites de la autorización legal. Implica la imposibilidad de crear por actos administrativos derechos, obligaciones, prohibiciones, si la ley no confiere la competencia y autorización para dichas funciones.

El principio de legalidad como garantía de las personas contra los actos de la Administración está consagrado en el Art. 9 de la Constitución que dispone: "Nadie será obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado de lo que ella no prohíbe", y como regla de actuación de los órganos públicos en el Art. 257 de la normativa constitucional, al disponer que "Los órganos del Estado se subordinan a los dictados de la Ley...".

5.2. Eficacia: consiste en el logro de las metas o de los objetivos trazados por una organización o una empresa pública. Por ejemplo, el Ministerio de Salud Pública, se propone como meta u objetivo dentro del plan anual aumentar el número de centros hospitalarios en un 10%. La gestión será eficaz si se logra el aumento de centros hospitalarios en la cantidad propuesta.

Para algunos autores, la eficacia no es un verdadero principio de la organización, "sino un criterio que expresa, más bien, una aspiración a la que debe encaminarse la actuación de la Administración Pública. Y no es un principio porque, como tal aspiración -deber ser- no produce consecuencias jurídicas o prácticas en caso de no alcanzarse". ⁴⁵

5.3. Eficiencia: La eficiencia es un principio de economía que toma en cuenta la relación costo-producto, es decir, que parte de la base de relacionar, de comparar cuánto cuesta producir un bien o servicio. Es así como se afirma que es eficiente, si se logra producir un bien o un servicio, con el menor costo posible.

Así, en el ejemplo del plan hospitalario del Ministerio de Salud Pública será eficaz si logra la meta de ampliación al 10% de los centros hospitalarios, y eficiente si logra dicho aumento con el menor costo posible.

5.4. Supremacía del interés público: Es también denominado principio de finalidad pública, debe estar presente al momento de la elaboración de las leyes y en el momento de su ejecución por la Administración Pública. El principio inspira al legislador y vincula a las autoridades administrativas en toda su actuación.

El principio de la supremacía del interés público sirve de fundamento de todo el derecho público y vincula a la Administración en todas sus decisiones. Esta circunstancia, surge porque en la actualidad "el derecho dejó de ser apenas un instrumento de garantías de los derechos individuales y pasó a ser visto como medio para la consecución de la justicia social, del bien común, del bienestar colectivo". ⁴⁶

Las consecuencias de este principio que informa el derecho público incide en la actuación de la Administración Pública en dos aspectos: 1) "la ampliación de las actividades asumidas por el Estado para atender las necesidades colectivas, con la consecuente ampliación del propio concepto de servicios públicos; lo mismo ocurrió con el poder de policía del Estado, que dejó de imponer solamente obligaciones negativas (no hacer) buscando resguardar el orden público, y pasó a imponer obligaciones positivas, además de ampliar su campo de actuación, que pasó abarcar, además del orden público, también el orden económico y social" ⁴⁷ ; y 2) la indisponibilidad del interés público confiado a los administradores, por consiguiente, si la Ley otorga a la Administración los poderes de expropiación, de requisar, de intervenir, de controlar y de castigar, es porque tiene en vista atender el interés general, que no puede ceder ante el interés individual. En consecuencia, si al usar tales poderes, la autoridad administrativa busca perjudicar a un enemigo político, beneficiar a un amigo, conseguir ventajas personales para sí o para un tercero, estará haciendo prevalecer el interés individual sobre el interés público y, en consecuencia, se estará desviando de la finalidad pública prevista en la Ley. De ahí el desvío de poder o desvío de finalidad, que torna al acto ilegal.

Este principio informador de la actividad de la Administración Pública se halla recogido en el Art. 128 de la Constitución, al señalar que "En ningún caso el interés de los particulares primará sobre el interés general".

5.5. Presunción de legalidad de sus actos: Este principio comprende dos aspectos: por un lado, la presunción de verdad, con relación a la certeza de los hechos; y por otro lado, la presunción de legalidad, pues si la Administración Pública se somete a la Ley, se presume salvo prueba en contrario, que todos sus actos son verdaderos y practicados con observancia a las normas legales pertinentes.

Como consecuencia de la presunción, las decisiones administrativas son de ejecución inmediata por medios directos o indirectos de coacción, salvo algunos supuestos como los actos administrativos sancionatorios, que no pueden ser ejecutados antes de adquirir el estado de firmeza, por imperio del principio de presunción de inocencia.

5.6. Continuidad del Servicio Público: El servicio público es la forma por la cual el Estado desempeña a favor de la colectividad aquellas actividades consideradas esenciales y necesarias, las que a su vez no pueden quedar paralizadas. Este principio se traduce en varias consecuencias jurídicas, tales como:

a. Prohibición del derecho de huelga a los funcionarios que integran la fuerza pública, como los miembros de las fuerzas militares y policiales; y la limitación del derecho de huelga a los funcionarios que prestan servicios públicos esenciales para la colectividad. Estos últimos pueden realizar huelgas pero deben mantener activo un número suficiente de funcionarios para asegurar la prestación de dichos servicios.

b. La improcedencia de la acción de amparo, contra la continuidad de los servicios esenciales del Estado.

c. La imposibilidad para quien contrata con el Estado, de invocar la exceptio non adimpleti contractus en los contratos que tengan por objeto la ejecución de servicios públicos.

d. La facultad de la Administración de utilizar los equipos e instalaciones de Empresas contratistas, que por incumplimiento de sus obligaciones afectan la prestación del servicio, a los efectos de asegurar la continuidad del servicio público.

5.7. Impersonalidad: Es un principio implícito de la actividad administrativa dentro de nuestro orden jurídico, significa que los actos y hechos administrativos son imputables no a los funcionarios que los practican sino a los órganos y entidades de la Administración Pública, de tal forma que él es el autor institucional del acto. El funcionario es apenas un agente que manifiesta la voluntad estatal. Las realizaciones gubernamentales no son de los funcionarios o autoridades, sino de la entidad estatal en nombre de la cual se produce.

5.8. Publicidad: Los actos de los administradores públicos deben ser conocidos por los dueños del poder, en cuya representación actúan los funcionarios como administradores de la cosa pública. La Administración Pública tutela los intereses públicos por lo que no se justifica el secreto de sus actos, salvo que el propio interés público así lo determine, como por ejemplo, si estuviera en juego la seguridad pública o la publicidad pudiera ofender la intimidad de determinada persona sin beneficio para el interés público. Cuando el interés privado entre en conflicto con el interés público, en cuyo caso tiene primacía esta última, por el principio de la supremacía del interés público.

Los principios informadores de la Administración Pública, desde la perspectiva formal u organizacional o conjunto de órganos y entidades que la conforman son los siguientes:

5.9. Principio de auto-organización. Es la competencia atribuida por el orden jurídico a las entidades públicas para crear los órganos públicos dependientes de la misma y determinar su composición y funciones. El profesor español Ramón Parada Vázquez lo define como "el conjunto de facultades que la organización ostenta para configurar su estructura, la posibilidad, por consiguiente, de auto-organizarse" .⁴⁸

Las leyes orgánicas de las entidades públicas reconocen este principio de auto-organización, como ocurre por ejemplo, en la Ley Orgánica Departamental que en su Art. 17, inciso n), confiere al Gobernador la competencia de "Proponer la creación y determinación de competencias de las Secretarias del Gobierno Departamental"; y a la Junta Departamental, la de "Prestar acuerdo para la creación de Secretarias de la Gobernación y determinar su competencia" (Art. 20 inciso 11).

Conforme con la Ley 1294/87, en su Art. 62, inciso a), la Intendencia tiene la competencia para "establecer y reglamentar la organización de las reparticiones a su cargo, conforme a las necesidades y posibilidades económicas de la Municipalidad y dirigir, coordinar y supervisar el funcionamiento de las distintas unidades administrativas".

El principio de auto-organización, también confiere a la Administración Pública la competencia para reglamentar el desarrollo de los distintos procedimientos técnicos que se realizan en su sede, dentro de los límites de la autorización legal. Las facultades de auto-organización siempre deben ser ejercidas dentro de los límites de la legalidad, pues "la potestad de organización se refiere al conjunto de facultades que tiene la Administración para disponer del modo o manera como va a actuar y desarrollar las funciones que se le encomiendan. Y a semejanzas de las demás potestades administrativas mencionadas se encuentran rigurosamente juridificada..." ⁴⁸

5.10. Competencia: Es uno de los grandes principios de la Administración Pública de gran trascendencia jurídica. La competencia puede ser definida como el conjunto de poderes, atribuciones y facultades que son atribuidos por el orden jurídico a las entidades y órganos públicos para el cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas. En otros términos, implica la aptitud legal de obrar y al mismo tiempo la medida del ejercicio de los poderes conferidos a cada órgano.

La naturaleza jurídica de la competencia "es la de un deber-facultad, es decir, constituye -por un lado una obligación impuesta al órgano, que debe ejercerla necesariamente, y por el otro, una permisión, una atribución de la cual se puede disponer para cumplir la función atribuida. La competencia representa, en consecuencia, una autorización y una limitación (no hacer más que aquello autorizado), y no se configura nunca como un derecho subjetivo... ".⁵⁰

Los principios básicos que rigen la competencia son los siguientes: 1) la competencia debe resultar de las normas legales, en sentido material; 2) las competencias se confieren en virtud del interés público, elemento finalista de la actividad administrativa; 3) la competencia se atribuye al órgano. Es decir, pertenece al órgano y no a la persona que en él se desempeña o actúa. La competencia no es del órgano-persona sino del órgano-institución.

Las características de la competencia son los siguientes: 1) Es obligatoria, es atribuida al órgano para ejercerlo en el cumplimiento de sus funciones; 2) Es improrrogable, lo que significa que la competencia o autorización de obrar conferida al órgano no puede ser objeto de transferencia, salvo que la ley expresamente permita dicha delegación; y 3) Es indisponible, lo que implica que el órgano no puede renunciar a la competencia que le ha sido asignada.

5.11. Jerarquía: Es una técnica de distribución de las distintas funciones asignadas a los órganos públicos. Es un sistema de estructuración escalonada, normalmente piramidal, de los diversos órganos; en virtud del mismo, los órganos superiores ejercen el control y la dirección de las funciones atribuidas a los órganos inferiores para reducirlos a unidad y coordinarlos hacia un fin determinado.

Los órganos de la Administración Pública están estructurados de tal forma que se crea entre ellas una relación de coordinación y subordinación entre unos y otros, cada cual con atribuciones definidas en la Ley. De este principio "que sólo existe relativamente en las funciones administrativas, no en relación a las actividades legislativas y judiciales, se desprende una serie de prerrogativas para la Administración: la de revocar los actos de los subordinados, la de delegar o avocarse atribuciones, la de castigar y para los subordinados surge el deber de obediencia".⁵¹

El principio de jerarquía, conforme con lo señalado por Ramón Parada, se proyecta en una serie de facultades o poderes jerárquicos, que son los siguientes:

a. El poder de impulso y dirección de la actividad de los órganos superiores sobre los inferiores, generalmente, a través de normas de carácter interno, como las instrucciones, circulares, etc.

b. El poder de inspección, vigilancia o control sobre las actividades de los inferiores que pueden ejercitarse de oficio o a instancia de funcionarios y administrados.

c. La facultad de anular los actos de los inferiores por medio de la resolución de los recursos denominados jerárquicos, o la de ratificar sus actos.

d. La facultad disciplinaria sobre los funcionarios titulares de los órganos inferiores.

e. Las facultades de delegación de competencias a los órganos inferiores o la de avocarse la resolución de los conflictos sometidos a consideración de los órganos inferiores. Todos ellos, cuando son admitidos por el orden jurídico.

f. El poder de resolver conflictos de competencia entre los órganos inferiores.

5.12. Coordinación: La coordinación es una función administrativa que tiene por objetivo reunir las diversas actividades en el logro de una misma finalidad para evitar la duplicación de esfuerzos y acciones de los distintos órganos públicos.

El principio de coordinación es una técnica de organización administrativa que se aplica para unificar las distintas tareas de los órganos públicos y las acciones dirigidas al cumplimiento eficaz a un mismo objetivo. Este principio, puede presentarse entre: 1) los órganos que pertenecen a una misma entidad pública, aunque existen autores quienes sostienen que en este caso la unidad de acción puede darse en virtud del principio de la jerarquía; y 2) entre las diversas entidades públicas que tienen objetivos o funciones destinados a una misma finalidad.

La coordinación es un principio que debe darse cuando entidades públicas tienen objetivos coincidentes, como ocurre, por ejemplo, dentro de nuestras administraciones locales con el fomento de la educación y de la salud, que son funciones que se atribuyen tanto a las Municipalidades como a las Gobernaciones; estas entidades para cumplir dichas funciones con la debida eficacia, evitando la duplicación de esfuerzos y acciones, deben coordinar sus acciones para cumplir estos objetivos.

El principio de coordinación se halla expresamente consagrado en la normativa constitucional que exige a las gobernaciones la coordinación de sus actividades con las municipalidades del Departamento respectivo.

5.13. Cooperación: Es una coordinación voluntaria desde una posición de igualdad de los diversos Entes Públicos sin carácter imperativo ni coactivo para la efectividad de los fines atribuidos a cada una de las entidades.

El principio de cooperación entre las entidades se torna operante mediante acciones como:

a. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a otras entidades.

b. Facilitar a otras entidades la información que precisen sobre las actividades a desarrollar en el ejercicio de sus propias competencias.

c. Prestar asistencia activa a las otras entidades públicas para el ejercicio eficaz de sus respectivas competencias.

5.14. Auto tutela Administrativa. Es la obligación de la Administración Pública de velar por la juridicidad, moralidad, eficiencia de sus actos, como la adecuación de sus actividades a las finalidades establecidas en las normas jurídicas administrativas.

En virtud de este principio de organización, los órganos activos de la Administración Pública se hallan habilitados a:

- Ejercer el control sobre las actividades de los titulares de los órganos dependientes de la misma.

- Anular sus propios actos emitidos en violación del orden jurídico. Ejemplo: anular los actos administrativos por la que se designa a funcionarios en omisión del procedimiento de concurso público de mérito y oposición, cuando la Ley ordena dicho procedimiento.

- Revocar los actos considerados inconvenientes o inoportunos a los intereses de la colectividad.

6. ÓRGANO PÚBLICO

6.1. Concepto

En términos del autor brasileño Hely Lopes Meirelles "Los órganos públicos son centros de competencia del Estado creado por el derecho para el ejercicio de las funciones estatales a través de sus agentes, cuya actuación es imputada a la persona jurídica a la que pertenece. ⁵³ Según Celso Antonio Bandeira de Mello, "órganos son unidades abstractas que sintetizan los varios círculos de atribuciones del Estado" .⁵⁴

Los órganos son unidades de acción con atribuciones específicas dentro de la organización administrativa y en tal carácter carecen de personalidad jurídica, circunstancia que los diferencian de los entes públicos. Los órganos se componen de cargos y agentes públicos.

Por cargo se entiende el lugar o posición que una persona ocupa dentro de un órgano determinado. Cada cargo tiene una actividad especialmente fijada y un conjunto de atribuciones y deberes, y es individualizado por una denominación que permite clasificarlos y distribuirlos en el conjunto orgánico. Por ejemplo; el órgano Ministerio se integra con los cargos de Ministros, Vice-Ministros, Secretarios, etc.

La ley 1.626/00 de la Función Pública, en su Art. 30, define los cargos públicos como "la función o trabajo que debe desempeñar un funcionario" y dispone que: "El cargo público es creado por ley, con la denominación y la remuneración prevista en el Presupuesto General de la Nación. Los cargos tendrán un orden jerárquico. El funcionario que los ocupe se regirá por el principio según el cual a mayor facultad corresponde mayor responsabilidad".

Por consiguiente, las características definitorias del cargo público son los siguientes: 1) es la función o trabajo del funcionario; 2) es de creación legal con la denominación y remuneración fijada en el Presupuesto; y 3) tiene una ubicación jerárquica dentro de la estructura de la Administración Pública. La jerarquía es el orden en el que se organizan los cargos en relación con la preeminencia de cada uno de ellos (Art. 31 de la Ley de la función Pública).

Los Agentes Públicos son las personas físicas investidas legalmente para ejercer las atribuciones funcionales de los órganos que componen la Administración Pública y cuya actividad se imputan a los órganos que integran.

Los Agentes públicos, conforme con la ley 1.626/00 de la Función Pública, reciben varias denominaciones, tales como funcionario público (Art. 4), personal contratado (Art. 5), personal del servicio auxiliar (Art. 6), funcionario de confianza, los que ocupan los cargos consignados en el Art. 8 y los funcionarios excluidos de la regulación de la citada ley (Art. 2).

La creación de los órganos administrativos exigirá el cumplimiento de los requisitos siguientes:

a. Determinación de su forma de integración en la Administración Pública respectiva y su dependencia jerárquica.

b.  Delimitación de sus competencias funcionales.

c. Dotación de los créditos presupuestarios para su puesta en marcha y funcionamiento.

6.2. Técnicas de atribución de la actuación de los agentes públicos al órgano administrativo

Como se ha señalado, los órganos públicos son centros abstractos de atribuciones de la Administración Pública y en tal sentido, de carácter impersonal, sin voluntad y acción propia. Por consiguiente, para que ingrese en el mundo natural requiere del concurso de personas físicas que son los agentes públicos que constituye uno de sus elementos esenciales.

Así, los órganos requieren de la voluntad y acción de los agentes públicos para concretar sus actividades funcionales. Esta situación conduce a la necesidad de explicar las razones jurídicas por las cuales la voluntad de los agentes públicos se atribuye a los órganos que lo integran. Las teorías explicativas son las siguientes:

a. Teoría del Mandato: Por esta teoría, el agente público es mandatario de la persona jurídica, esta teoría fue criticada por no explicar cómo el Estado, que no tiene voluntad propia, puede otorgar mandato.

            b. Teoría de la Representación: Según esta posición, el agente público es representante del Estado por imperio de la Ley; se equipara al agente con la figura del tutor o curador, que representa a los incapaces; la teoría también fue criticada, por equiparar a las personas jurídicas y por implicar la idea de que el Estado confiere representantes a sí mismo, cuando no es eso lo que ocurre en la tutela o curatela. Además, esta teoría, de la misma forma que la anterior, tiene otro inconveniente, cuando el representante o mandatario sobrepasa los poderes de representación conferidos, la persona jurídica no respondería por esos actos ante terceros perjudicados.

c. Teoría del órgano: La persona jurídica manifiesta su voluntad por medio de los órganos, de tal modo que cuando los agentes que los componen expresan su voluntad, es como si el propio Estado lo hiciese; sustituye la idea de la representación por la de imputación. La diferencia de esta teoría con la de representación radica en que esta considera la existencia de la persona jurídica y el representante como dos entes autónomos, mientras que la teoría del órgano une los dos elementos, para concluir que el órgano es parte integrante del Estado.

Esta teoría "es utilizada por muchos autores para justificar la validez de actos practicados por funcionarios de hecho; considera que el acto del funcionario es acto del órgano y por tanto, imputable a la Administración. La misma solución es aplicable a las personas que asumen el ejercicio de la función pública por su propia cuenta, sea dolosamente (usurpador de funciones), sea de buena fe, para desempeñar funciones en momentos de emergencia; porque en esos casos es evidente la inexistencia de investidura del agente en el cargo o función". ⁵⁵

6.3. Clasificación de los órganos estatales

Son varios los criterios de clasificación de los órganos públicos, de los cuales se señalan los siguientes:

a. Conforme con los órganos que realizan las actividades, se clasifican en: Órganos centrales, Extrapoderes, Departamentales y Municipales.

Los órganos de la Administración central, conforme con el Art. 1, de la Ley 1.626/00, "De la Función Pública", son los que componen el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, sus reparticiones y dependencias.

Los órganos extra-poderes son los creados por la Constitución sin dependencia funcional ni orgánica respectos a la Administración Central, tales como la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, El Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, el Consejo de la Magistratura, el Ministerio Público.

Los órganos departamentales son los organismos que se integran a los gobiernos departamentales. El gobierno departamental conforme con la autonomía administrativa que le confiere la Constitución, podrá crear los órganos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

Los órganos municipales se integran a los gobiernos municipales. Estos gobiernos tienen la competencia para crear los diferentes órganos locales conforme con la autonomía administrativa que le confiere la normativa constitucional.

b. Según la ubicación en la estructura estatal En órganos Independientes, autónomos, superiores y subalternos. Los órganos independientes son aquellos que no dependen de otros órganos para tomar las decisiones administrativas. Los órganos autónomos son los que tienen competencia para dictar determinadas normas jurídicas administrativas. Los órganos superiores son los que se ubican en una jerarquía superior dentro de la estructura administrativa y tienen la competencia de decidir en representación del órgano. Los órganos subalternos son los que tienen competencias sectoriales en dependencia de los superiores jerárquicos.

c. Según la composición del órgano en: simples y compuestos. Los órganos simples son los constituidos por un solo elemento humano para el ejercicio de la actividad, y compuestos son los que se integran con varias personas para tomar las decisiones que son competencia del órgano. Ejemplo: La Intendencia Municipal es un órgano simple y la Junta Municipal es un órgano compuesto.

d. Según su actuación funcional se clasifican en singulares y complejos. Singulares son los que deciden por la manifestación de un solo órgano y complejos los que toman decisiones con el concurso de varios órganos. Los órganos singulares son los que emiten decisiones administrativas por el titular unipersonal como en el caso del Presidente de la República, el Gobernador y el Intendente Municipal. Son los órganos unipersonales. Los órganos complejos son los que toman decisiones con la participación de varios órganos. Ejemplo: La Intendencia Municipal actúa como un órgano complejo para decidir sobre el contrato administrativo municipal, porque la aprobación de la adjudicación requiere del concurso de la Junta Municipal.

e. Según su esfera de acción dentro del territorio se clasifican en: órganos centrales, desconcentrados y órganos descentralizados.

Los órganos centrales tienen competencia sobre todo el territorio e implica que las facultades de decisión están reunidas en los órganos superiores de la Administración.

Los órganos descentralizados implican la creación de una nueva entidad a la que se atribuye cierta competencia que antes pertenecía a la Administración Central; es una entidad separada de la Administración Central, dotada de personalidad jurídica propia y constituida por órganos propios que expresan su voluntad. Ejemplo: los Gobiernos Departamentales y las Municipalidades.

Los órganos desconcentrados son dependientes de la Administración Central a los que se atribuyen ciertas competencias de la entidad superior para cumplir mejor con las funciones asignadas.

f. Según el origen normativo de los órganos: Se clasifican en órganos constitucionales, legales y los creados por disposición administrativa. Los órganos constitucionales son aquellos creados por la propia Constitución Nacional como la Administración Central, los órganos Extrapoderes, y los órganos locales, como la Gobernación y la Municipalidad.

Los órganos legales son los creados por disposición de la ley como las empresas públicas, mientras que los creados por disposición administrativa son aquellos constituidos por decreto del Poder Ejecutivo como lo fue en su oportunidad el Banco Central del Paraguay, que fuera creado por Decreto Nro. 18/52.

7. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA EN PARAGUAY

La estructura administrativa del Estado paraguayo, se puede dividir de la siguiente forma:

7.1. Administración Central: Conforme con los términos del Art. 1, de la Ley 1626/00 "De la función Pública", se halla integrado con los órganos componentes de los poderes constitucionales supremos como el Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Judicial.

De esta forma se integran a la Administración Central del Estado todos los órganos dependientes de estos órganos supremos del Estado, tales como:

a. Dependencias Administrativas que componen los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

b. Los órganos desconcentrados que dependen jerárquicamente de la Administración central.

c. Las Empresas del Estado que se constituyen en las diversas modalidades jurídicas para la prestación de servicios públicos o para la intervención económica en otras modalidades.

d. Las entidades autárquicas.

e. Las entidades autónomas.

7.2. La administración de los órganos Extrapoderes: Estos órganos estatales son creados por la Constitución, con personalidad jurídica propia y sin dependencia funcional y jerárquica con los otros órganos del Estado. Estos órganos estatales podrán constituir las dependencias administrativas que consideren convenientes para el cumplimiento de sus funciones.

7.3. La administración descentralizada en el ámbito local: Las entidades descentralizadas, dentro del orden jurídico nacional, las componen esencialmente, los gobiernos departamentales y municipales, por mandato constitucional. La Ley también puede crear otros órganos descentralizados.

7.3.1. Características de las Entidades Descentralizadas.

El autor argentino Agustín Gordillo ⁵⁶, señala las características definitorias de estos órganos estatales, en los siguientes:

a. Tienen personalidad jurídica propia, esto es, pueden actuar por sí mismos, en nombre propio, estando en juicio como actores o demandados, celebrando contratos en su nombre y asumiendo las responsabilidades por sus actividades funcionales.

b. Cuentan con asignación legal de recursos, tienen por disposición legal competencia para percibir recursos sean impuestos, tasas, contribuciones o recursos parafiscales o reciben fondos en forma regular del Presupuesto General de la Nación.

c. Su patrimonio es estatal, es decir estas entidades son de "propiedad" estatal, porque los fondos para su funcionamiento son proveídos por el Presupuesto General de la Nación.

d. Tienen capacidad de administrarse a sí mismos. Es lo que en la doctrina se denomina principio de autarquía, que implica la posibilidad de recaudar y administrar e invertir sus propios recursos y se constituye en una de las características de todo ente descentralizado.

e. Son entes públicos creados por la Constitución o el Estado. En nuestro ordenamiento jurídico los entes descentralizados denominados gobierno departamental y municipal son creados por la Constitución y los demás son de creación legislativa.

f. Están sometidos al control por la administración central o por órganos Extrapoderes. En el orden jurídico nacional, los gobiernos departamentales y municipales son objeto de control por los órganos centrales y órganos Extrapoderes.

La administración central ejerce el control sobre las entidades descentralizadas locales por parte del Poder Legislativo en la forma siguiente:

a. La intervención de estos órganos en dos supuestos: a) por desintegración de unos de sus órganos (legislativo); y b) por graves irregularidades en la administración de sus bienes y en la ejecución presupuestaria. La misma puede concluir con la destitución del titular o titulares del órgano intervenido. Es decir, de los miembros de las juntas departamentales o municipales por el supuesto de desintegración que le impide funcionar y del titular del ejecutivo por graves irregularidades en la ejecución presupuestaria.

El Poder Judicial ejerce el control sobre estos órganos en los supuestos siguientes:

b. Control de la seguridad de los actos emitidos. Este control corresponde, esencialmente, al Tribunal de Cuentas, por medio de la acción contencioso administrativa; la Corte Suprema de Justicia por medio de la Acción de Inconstitucionalidad y a los Juzgados de Primera Instancia, por medio de la garantía del Amparo.

El Tribunal de Cuentas - Segunda Sala, ejerció el control de la ejecución presupuestaria hasta la promulgación de la Ley 2.248/03 que transfiere esta competencia a la Contraloría General de la República.

c. La Contraloría General de la República, órgano extra-poder, debe examinar anualmente las rendiciones de cuentas de estos órganos y someter a consideración del Congreso Nacional para una eventual intervención en caso de existir irregularidades.

d. Se hallan sometidos al régimen de derecho público.

e. La finalidad de los órganos descentralizados es la satisfacción del interés colectivo.

7.3.2. Forma de Descentralización de las Entidades Locales

Conforme con las autonomías concedidas a los órganos locales, autorizada en la normativa constitucional, la descentralización pueden ser: política, administrativa, normativa y económica.

a. Descentralización Política: Se entiende por descentralización política cuando el orden normativo confiere a los ciudadanos radicados dentro de la esfera de competencia territorial del órgano la posibilidad de designar a las autoridades que ejercen la titularidad de los órganos activos de la entidad descentralizada.

b. Descentralización Administrativa: Cuando se confiere a la entidad descentralizada la competencia para determinar la estructura interna de la administración, de modo que pueda crear los órganos internos, determinar las funciones de los mismos y designar a sus funcionarios:

c. Descentralización Normativa: Cuando se confiere a la entidad descentralizada la competencia para dictar normas jurídicas dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con las disposiciones constitucionales y su respectiva carta orgánica.

d. Descentralización Económica: Cuando las entidades tienen la competencia para administrar los recursos que le otorga la Administración Central; y la recaudación y uso de los recursos que las leyes le otorgan. Esta descentralización económica equivale a la autarquía que es la posibilidad de auto administración de los recursos económicos de la entidad.

7.3.3. Clasificación de Descentralizaciones: Además de la descentralización local, que hemos referido precedentemente, la doctrina señala la existencia de otras modalidades de descentralización que se pueden clasificar conforme con los criterios siguientes:

a. Por el objeto de su competencia.

- Descentralización Territorial: En la descentralización territorial la entidad creada tiene por función la gestión de los intereses colectivos de una determinada circunscripción territorial; el ámbito espacial en el cual realiza su función se transforma en el elemento esencial de ella. Ejemplo: Gobernación y Municipalidad, en nuestro orden jurídico. En las descentralizaciones territoriales se atribuyen a estas entidades la gestión de una generalidad de competencias en base a un territorio determinado.

- Descentralización Institucional. En este tipo de descentralización la entidad recibe como competencia la gestión de un Servicio Público determinado, por la que recibe también la denominación de descentralización por servicios.

b. Por el grado de dependencia respecto a la Administración Central. Conforme con el autor uruguayo Enrique Sayagües Laso ⁵⁷, se puede distinguir entre:

-Entidad Administrativa descentralizada: Cuando dicha entidad posee los atributos de personalidad jurídica propia y poderes administrativos propios. Es decir, son entidades que no tienen dependencia administrativa respecto a la Administración Central.

- Órganos Administrativos descentralizados: Cuando el órgano carece de personalidad jurídica propia.

c. Por las características que se atribuyen a las entidades. Es decir, conforme con la posesión de todos los requisitos constitucionales o no, se pueden distinguir entre descentralización perfecta e imperfecta.

- Descentralización Perfecta. Son aquellas entidades que poseen la autonomía política, administrativa, normativa y económica. Ejemplo: Las Gobernaciones y las Municipalidades.

- Descentralización Imperfecta. Son las entidades que no reúne uno de los requisitos establecidos en la Constitución. Ejemplo: las entidades autárquicas, autónomas y las empresas públicas.

7.4. Las Entidades Estatales

Las entidades públicas son las que tienen personalidad jurídica propia que le habilita realizar sus actividades en el ámbito de las relaciones jurídicas. Entre estas entidades se encuentran las siguientes:

7.4.1. Entidades Autárquicas: La expresión autarquía proviene de: auto (propio) y arquia (dirección), por tanto, autarquía significa dirección propia. Es decir, las entidades autárquicas son personas jurídicas públicas dotadas de la capacidad de autodirección o auto administración de sus recursos para cumplir con sus fines.

7.4.1.1. Concepto. Las entidades autárquicas, según Lucía Valle Figueiredo "son personas jurídicas de derecho público, con capacidad administrativa, creada por el Estado para la prosecución de finalidades públicas, que se someten al régimen jurídico de derecho público".⁵⁸

7.4.1.2. Elementos. Los elementos que definen a las entidades autárquicas difieren en cantidad según los autores, pero conforme con la doctrina mayoritaria, se puede resumir en los siguientes:

- Creación legal.

- Personalidad jurídica propia.

- Auto-administración financiera.

- Finalidad pública específica.

- Sometimiento al control del poder central.

7.4.1.3. Régimen jurídico. Las entidades públicas autárquicas se hallan sometidas al régimen jurídico administrativo y por consiguiente, sus actos son asimilados a los actos administrativos, los bienes patrimoniales de las entidades autárquicas adquieren las características de ser inenajenable, inembargable e imprescriptible. Los trabajadores de estas entidades se hallan sometido a la normativa establecida en la Ley de la Función Pública (Art. 1, Ley 1.626/00).

7.4.1.4. Diferencias con otras entidades. Las diferencias que se pueden apuntar entre las entidades autárquicas y las autónomas y las empresas públicas son las siguientes:

a. Las entidades autárquicas se diferencian de las entidades autónomas en cuanto a su competencia creadora de derecho. Las entidades autónomas tienen competencia creadora de derecho y las autarquías se someten a la legalidad que le son impuestas.

b. Las entidades autárquicas se diferencian de las empresas públicas en cuanto a su finalidad. Las entidades autárquicas son creadas para cumplir funciones estatales específicas y las empresas públicas pueden no tener finalidades propias del Estado cuando su creación es para desarrollar actividades comerciales o industriales.

7.4.2. Entidades Autónomas: Son personas jurídicas de derecho público, creada por el Estado, para cumplir ciertas finalidades estatales, con competencia para dictar su propia normativa para cumplir con las funciones que se le asignan.

7.4.2.1. Elementos. Los elementos que caracterizan a las entidades públicas autónomas son los siguientes:

- Entidades de creación legal.

- Personalidad jurídica propia.

- Para cumplir con determinadas finalidades estatales.

- Capacidad de crear normas jurídicas para ejercer sus funciones.

- Sometido al control estatal.

7.4.3. Empresas del Estado. Son personas jurídicas de derecho público, creadas por ley, dotada de personalidad jurídica propia y con capacidad para la administración de sus recursos, destinada a la prestación de servicios públicos o la producción y comercialización de bienes de propiedad del Estado y sometido al régimen jurídico administrativo.

7.4.3.1. Elementos característicos de las Empresas Públicas. Las características definitorias de las Empresas Públicas son las siguientes:

a. Son entidades públicas creadas por disposición legal.

b. Con personalidad jurídica propia, es decir, con competencia para adquirir derechos, contraer obligaciones y asumir las responsabilidades emergentes de su actuación.

c. Con capacidad para administrar los recursos disponibles. Es decir, son generalmente entidades autárquicas.

d. Con finalidad de proveer servicios o la producción y comercialización de bienes.

7.4.3.2. Naturaleza Jurídica de los Actos de las Empresas. Se admite en la doctrina el carácter administrativo de los actos de las empresas públicas, en razón de que la competencia y la forma se rige por el derecho público y solamente el objeto de su actividad puede eventualmente regirse por el derecho privado.

7.4.3.3. Tipos de Empresas del Estado

a. Empresa del Estado. Son las empresas cuyo capital se integra totalmente con patrimonio del Estado. Ejemplo: Industria Nacional del Cemento (INC).

b. Sociedad del Estado. Son empresas constituidas en la forma de sociedades privadas, generalmente de sociedades anónimas, en la que el capital de la empresa se divide por acciones, pero estas acciones son de propiedad estatal. Ejemplo: Compañía Paraguaya de Comunicaciones (COPACO), Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay S.A. (ESSAP).

c. Empresa Mixta. Son las empresas constituidas con capitales del Estado y del sector privado.

7.5. Órganos Desconcentrados. Son órganos dependientes de las entidades de la Administración central del Estado creados para el mejor cumplimiento de los fines, sea para ejercer las funciones dentro de determinadas áreas geográficas o para ejercer determinadas funciones. Ejemplo: Las oficinas regionales del INDERT, las oficinas regionales de la Dirección Administrativa del Trabajo.

Los órganos desconcentrados se diferencian de las entidades descentralizadas en los supuestos siguientes: a) los órganos desconcentrados no tienen personalidad jurídica propia y las descentralizadas se hallan dotados de personalidad jurídica; b) los órganos desconcentrados no gozan de la autonomía y las entidades descentralizadas sí.

7.6. Entidades Reguladoras. Son entidades estatales creadas por ley, con personalidad jurídica, destinada a regular, controlar y dirimir conflictos en determinadas actividades consideradas de interés de la colectividad.

Las notas distintivas de las entidades reguladoras son las siguientes:

a. son personas jurídicas estatales;

b. creadas por ley;

c. creadora de derecho para sectores específicos de la actividad económica;

d. son entidades de control de la actividad reguladora.

La función específica de estas entidades es regular sectores de la actividad económica, que se vinculan a los servicios esenciales para la comunidad, como los servicios públicos impropios o de aquellos servicios públicos que son objeto de privatización. En los países como Argentina y Brasil, las privatizaciones de los servicios públicos fueron las causas reales de la aparición de estas entidades.

En el Paraguay, a modo de ejemplo, se pueden citar las siguientes entidades reguladoras: 1) Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) reguladora del servicio de telecomunicaciones; 2) Ente Regulador de Servicios Sanitario (ERSSAN) reguladora de los servicios de agua potable; 3) Instituto Nacional de Cooperativismo (INCOOP) reguladora de las actividades de las Cooperativas; 4) Secretaría de Transporte del Área Metropolitana de Asunción (SETAMA) reguladora del transporte público de pasajero.

Las entidades reguladoras son creadoras de derechos para determinado sector de la actividad; es decir, es una entidad especializada para dictar normas para actividades específicas, mientras que las entidades autónomas crean derecho para su propio funcionamiento o para los pobladores radicado dentro de su jurisdicción, como lo hacen los gobiernos municipales y departamentales.

NOTAS

³⁸         BLANCHET, LUIZ ALBERTO; Curso de Direito Administrativo, Juruá Editora, Curitiba, 1998, pág. 46.

³⁹         VILLAGRA MAFFIODO, SALVADOR; Principios de Derecho Administrativo, Editorial El Foro, Asunción, 1988, pág. 129.

⁴⁰         BLANCHET, LUIZ ALBERTO; op. cit., pág. 46 y 47.

⁴¹         JINESTA LOBO, ERNESTO. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Parte General, Biblioteca Jurídica Dike, San José de Costa Rica, 2002, pág. 1.

⁴²         LOPES MEIRELLES, HELY; Direito Administrativo... op. cit., pág. 59.

⁴³         DROMI, JOSÉ ROBERTO; Manual de Derecho..., op. cit., pág. 417.

⁴⁴         GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO; FERNÁNDEZ, TOMAS-RAMÓN. Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Ed. Civitas, 8º ed., Madrid, 1997, pág. 26.

⁴⁵         SÁNCHEZ GOYANES, ENRIQUE Y OTROS: Manual de Derecho Administrativo (1), Colex, Madrid, 1997, pág. 134.

⁴⁶         ZANELLA DI PIETRO, MARTA SYLVIA; op. cít., pág. 62.

⁴⁷         ZANELLA DI PIETRO, MARÍA SYLVIA: op. cít., pág. 63.

⁴⁸         PARADA VÁZQUEZ, RAMÓN; Derecho Administrativo, Tomo 11, Ed. Marcial Pons, 12° ed., Madrid, 1998, pág. 15.

⁴⁹         SÁNCHEZ GOYANES, ENRIQUE Y OTROS; op. cit., pág. 125.

⁵⁰         ESCOLA, HÉCTOR JORGE; Compendio de Derecho Administrativo, Volumen 1, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1990, pág. 270.

⁵¹         ZANELLA DI PIETRO, MARÍA SYLVIA; op. cit., pág. 66.

⁵²         PARADA, RAMÓN; Derecho Administrativo, Tomo II..., op. cit., pág. 38

⁵³         LOPES MEIRELLES, HELY, Direito Administrativo..., op. cit., pág. 63.

⁵⁴         BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTONIO: Curso de Direito..., op. cit., pág. 85.

⁵⁵         ZANELLA DI PIETRO, MARÍA SYLVIA; op. cit., págs. 348/349.

⁵⁶         GORDILLO, AGUSTÍN A.; Empresas del Estado, Ed. Macchi, Buenos Aires, 1966, págs. 38/40.

⁵⁷         SAYAGÜES LASO, ENRIQUE; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Ed. Fundación de Cultura Universitaria, 7º ed., Montevideo, 1998, pág. 173.

⁵⁸         VALLE FIGUEIREDO, LUCIA; Curso de Direito Administrativo, Malheiros Editora, 4° ed., Sao Paulo, 2000, pág. 124.

⁵⁹         GORDILLO, AGUSTÍN A.; Empresas del...: op. cit., pág. 84.

Capítulo III

ACTIVIDADES NORMATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Introducción. Hechos administrativos. Actos administrativos.

Reglamento.Simple acto administrativo. Invalidez de los actos administrativos.

Convalidación y conversión de los actos administrativos. Extinción de los actos administrativos.

1. INTRODUCCIÓN

El Estado para cumplir con sus fines realiza una serie de actividades que se materializan a través de hechos o actos que inciden de manera directa o indirecta en los administrados. Esta serie de actos normativos se diferencian por la forma de emisión y sus efectos. Estas actividades se pueden agrupar dentro de la denominación de actividades normativas de la administración pública, pues aún cuando el hecho administrativo que se estudia en este capítulo, es generalmente, una consecuencia, de una actividad normativa, no siempre reviste dicha característica, pero es creadora de situación administrativa.

Entre las actividades normativas se pueden ubicar los hechos administrativos, los actos administrativos, los simples actos de la administración, los reglamentos y los contratos administrativos, que serán objeto de análisis en el presente capitulo.

2. HECHOS ADMINISTRATIVOS

El hecho administrativo es una forma de exteriorización de la voluntad administrativa y en sentido amplio, constituye toda actividad material de la Administración Pública que crea una situación administrativa. El hecho administrativo puede resultar como consecuencia directa de un acto administrativo cuando el mismo se dirige al cumplimiento de una decisión administrativa o puede ser una actividad directa del Estado conocida en la doctrina como "vía de hecho".

2.1. Concepto

El hecho administrativo "es toda actividad material, traducida en operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la función administrativa, productora de efectos jurídicos directos o indirectos" ⁶⁰.

El hecho administrativo importa un hacer material, operación técnica de un ente público realizado en ejercicio de la función administrativa. Cuando la Administración realiza operaciones como la constatación de las condiciones de un terreno, cuando los funcionarios de un hospital realizan una intervención quirúrgica, cuando el docente de una institución pública imparte las clases, se ejecuta una demolición de un edificio, se ejecuta el retiro de casillas de la vía pública, se están llevando adelante hechos administrativos.

La actividad material de la Administración puede consistir en la ejecución de un acto administrativo previo o simplemente en la ejecución directa de una operación material, sin decisión o acto previo. Ordenar la destrucción de una cosa es un acto previo. Destruir la cosa es un hecho.

2.2. Diferencia con el acto administrativo

El hecho administrativo se diferencia del acto en el supuesto de que éste último es una declaración de voluntad, conocimiento o exteriorización de un proceso intelectual de volición, cognición o juicio. El hecho por el contrario, no es una exteriorización intelectual sino una actividad material.

2.3. Clasificación

Los hechos administrativos pueden ser clasificados en: hechos objetivos y subjetivos.

Los hechos subjetivos son productos de la decisión de la Administración Pública, que pueden originarse por dos razones: 1) hecho realizado para ejecutar directamente una medida vinculada al ejercicio de su poder de policía, tales como disolver una manifestación, demoler un edificio que amenaza ruina, decomisar una mercadería en mal estado o vencido; 2) hecho realizado en ejecución de un acto administrativo previo. En estos casos, los hechos reciben la denominación de subjetivo porque se fundamentan en una decisión de ejecución de la Administración.

Los hechos administrativos objetivos son las emanadas con independencia de la existencia de una decisión administrativa previa o simplemente es ajena a la voluntad de la Administración. El Prof. Peña Villamil, lo ejemplifica con la prescripción.

2.4. Impugnabilidad

Los hechos administrativos pueden ser objeto de impugnación, sea para interrumpir el hecho o para obtener la reparación por su consecuencia dañosa.

En el primer supuesto, la vía más idónea es la garantía del Amparo que debe ser interpuesta ante cualquier juez de primera instancia, con competencia en el lugar del hecho. Para la procedencia del amparo contra un órgano administrativo se requiere la causación de la instancia administrativa.

            En el segundo supuesto, deberá iniciarse el juicio de indemnización de daños ante el juzgado civil competente. Es importante referir, que en la hipótesis de aprobarse el proyecto de Código Procesal Contencioso Administrativo elaborado por el Prof. Sindulfo Blanco, integrante de la Comisión Nacional de Codificación, la cuestión vinculada a la responsabilidad patrimonial del Estado será competencia del fuero contencioso administrativo. Esta situación se halla contemplada en el Art. 23 del Proyecto referido.

También, la garantía del amparo contra la Administración Pública será competencia del contencioso administrativo, sin perjuicio de la competencia de los jueces de primera instancia, conforme con el Art. 7, inciso d), del Proyecto.

3. ACTOS ADMINISTRATIVOS

Los actos administrativos constituyen la actividad normativa más importante de la Administración Pública.

En nuestro derecho positivo, los actos administrativos, pueden revestir diversas denominaciones tales como decreto, resolución, y en sentido amplio, acordada, ordenanza, etc.

3.1. Concepto

El acto administrativo puede ser definido desde dos perspectivas: en sentido amplio y en un sentido restringido.

En sentido amplio, el acto administrativo comprende toda declaración unilateral o bilateral, de efecto directo o indirecto, dictada por la autoridad administrativa en ejercicio de la función administrativa productora de efectos jurídicos. Es decir, dentro del concepto amplio, los contratos son considerados actos administrativos.

En sentido restringido, el acto administrativo "es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos directos e individuales".⁶¹

Conforme con el concepto restringido señalado, se puede referir que los elementos descriptivos del acto administrativo son los siguientes:

a. Declaración: El acto administrativo es una declaración, que implica un proceso de exteriorización intelectual -no material- que toma para su expresión y compresión datos simbólicos del lenguaje hablado o escrito y signos convencionales. Se atiende principalmente a la voluntad declarada, al resultado jurídico objetivo.

b. Unilateral: En el acto administrativo la emisión y el contenido de la declaración depende de la voluntad de un solo sujeto de derecho que es el ente público.

Se excluye del concepto de acto administrativo a los contratos que exigen para su perfeccionamiento la concurrencia de la voluntad del contratista. Aunque, en sentido amplio se consideran las declaraciones bilaterales como acto administrativo.

c. Efectuada en ejercicio de la función administrativa: La función administrativa es una de las funciones de la Administración Pública y es la que constituye el objeto del Derecho Administrativo. El acto administrativo es una forma normativa de ejercicio de la función administrativa del Estado.

Se excluyen de la calidad de los actos administrativos, los actos dictados por el ente público en ejercicio de sus funciones legislativas y jurisdiccionales. La actividad legislativa se exterioriza por medio de las leyes; y la actividad jurisdiccional por medio de las providencias, resoluciones y sentencias, dictadas en un proceso judicial.

d. Productora de efectos jurídicos directos e individuales: Es decir, los efectos del acto administrativo deben ser directos, deben surgir de él mismo y no están subordinados a la emisión de un acto posterior. El acto debe producir por sí efectos jurídicos respecto del administrado.

Individuales, en el sentido de que debe producir efectos jurídicos subjetivos, concretos, de alcance solo individual o a un grupo de personas perfectamente individualizado, por ejemplo, los taxistas de la capital. Esto lo diferencia del reglamento que produce efectos jurídicos generales.

3.2. Elementos de Regularidad del Acto Administrativo

Los actos administrativos requieren para su validez de ciertos elementos cuya concurrencia conjunta lo convierte en un acto regular y la falta de cualquiera de ellos lo torna en un acto viciado y en consecuencia, sancionado con la declaración de nulidad.

En la doctrina, es posible encontrar una variedad de elementos que conforman las condiciones de regularidad del acto administrativo. Esta circunstancia, se puede reflejar en las obras de los autores nacionales en la materia. Así, el Profesor Salvador Villagra Maffiodo ⁶² señala que los presupuestos de regularidad del acto administrativo son: 1) la legalidad, 2) la motivación, 3) competencia, 4) forma, 5) pronunciamiento o voluntad, 6) causa. El profesor Manuel Peña Villamil" señala los siguientes presupuestos: 1) competencia, 2) objeto, 3) motivo, 4) causa, 5) forma.

Los presupuestos de regularidad del acto administrativo pueden ser reducidos a los siguientes: legalidad, competencia y forma, habida cuenta de que dentro del presupuesto de la legalidad es posible incluir el objeto y en la forma, la voluntad, la motivación y la publicidad.

3.2.1. Legalidad: Es decir, el acto administrativo tiene que estar autorizado en la ley, lo cual implica que la ley debe permitir la medida que habrá de tomar la autoridad administrativa. Esta autorización constituye justamente su poder jurídico. Sin ella no hay tal poder. "En este punto el agente estatal se encuentra en posición radicalmente diferente a las personas del Derecho privado para las que rige la regla "está permitido todo lo que no está prohibido". En cambio, la autoridad no puede limitarse a examinar si el acto no le está prohibido, sino que debe asegurarse que el mismo acto esté positivamente autorizado". ⁵⁴

La legalidad, condición comúnmente denominada de fondo, contenido u objeto del acto, se trata de la medida que la autoridad administrativa está autorizada a tomar.

"La autorización legal puede ser expresa o implícita. En determinadas materias, como por ejemplo para imponer sanciones, recaudar tributos, etc., así como para dictar ciertas clases de reglamentos mediante la llamada facultad reglamentaria la autorización debe ser necesariamente expresa, en virtud de las prescripciones constitucionales. Esta exigencia rige siempre que se trata de materia reservada a la ley. En muchos otros casos la autorización puede ser implícita, como la que tiene el superior jerárquico para dar órdenes de servicio, comprendida en el poder jerárquico: o la del Directorio de una institución autárquica para celebrar actos jurídicos de derecho privado, los cuales quedan autorizados con sólo atribuir la ley la calidad de persona jurídica a la institución". ⁶⁵

3.2.2. Competencia: Es el conjunto de atribuciones que, en forma expresa o razonablemente implícita confieren la Constitución y las leyes a las autoridades administrativas.

Pero, en la doctrina existen autores que inician el análisis de los elementos del acto administrativo con el elemento subjetivo o las condiciones de regularidad del agente emisor del acto, de esta forma, el autor español Ramón Parada expresa: "El sujeto del que emana la declaración de voluntad en que el acto administrativo consiste es siempre una Administración Pública, pero que actúa siempre a través de una persona física titular de un órgano. Esto supone que el elemento subjetivo del acto administrativo comience por el estudio de los requisitos y condiciones en que este titular debe concurrir". ⁶⁶

Efectivamente, el titular del órgano puede no tener una investidura regular sea porque haya cesado en sus funciones o porque sea ocupado en forma fraudulenta por un impostor. Estos supuestos calificados por la doctrina como funcionarios de hecho plantean la cuestión de si debe negarse toda validez a los actos realizados por el supuesto funcionario, o, por el contrario, en aras de la seguridad y de los derechos de terceros de buena fe debe reconocerse valor a dichos actos siempre que se adecuen al Derecho en todos los demás elementos.

La admisión de la validez de los actos de los funcionarios de hecho, siempre que reúnan los demás elementos de regularidad del acto administrativo, es la posición dominante, por lo que generalmente, la investidura del titular del órgano no se estudia como condición de validez del acto administrativo, porque la misma surge del cumplimiento de los requisitos de legalidad, competencia y forma debida.

Por ello, ante "la infrecuencia de los vicios que afectan al titular del órgano o su irrelevancia cuando el acto se adecua al ordenamiento jurídico lleva a considerar a la competencia del órgano el elemento fundamental. Esta se define como la aptitud que se confiere a un órgano de la Administración para emanar determinados actos jurídicos en nombre de ésta".⁶⁷

"El concepto de competencia, propio del derecho público, es análogo al de capacidad en el derecho privado, pero no idéntico. Se diferencian en que, mientras que en el derecho privado la capacidad es la regla y la incapacidad la excepción, en el derecho público la competencia es la excepción y la incompetencia la norma" .⁶⁸

El profesor Villagra Maffiodo, sostiene: "No basta que la autorización esté dada sino que es necesario que quien la ejercite sea el órgano autorizado. Generalmente ambos requisitos van unidos, porque raras veces la ley autoriza adoptar medidas sin señalar al mismo tiempo cuál es el órgano autorizado. Una cosa es la medida autorizada en sí, que es la materia, y otra cosa la competencia que tiene sentido relacional, apunta al órgano. Por eso se dice "materia de la competencia de tal órgano" .⁶⁹

La apreciación del profesor Villagra Maffiodo, permite distinguir con claridad la diferencia entre la legalidad, que consiste en la autorización a la Administración Pública para realizar o tomar una medida determinada, y la competencia que se vincula al órgano habilitado (titular del órgano) para realizar o tomar dicha medida.

3.2.2.1. Caracteres de la competencia

a. Expresa: Porque la habilitación del órgano para la emisión del acto debe estar establecido en la Constitución, tratados, leyes y reglamentos.

b. Improrrogable o Indelegable: Porque se halla establecido en función del interés público y en una norma estatal, no de la voluntad de los administrados, ni del órgano-institución, ni del órgano-individuo.

c. Irrenunciable o indisponible: La competencia se origina en una norma estatal y en consecuencia, el funcionario habilitado para tomar la medida administrativa no puede disponer de la misma.

d. Atribución del órgano-institución: El funcionario titular de la función del órgano no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos de la ley.

3.2.2.2. Clases de competencia

El quantum, es decir, la extensión de las competencias otorgadas a los titulares de los órganos, se mide en función de la materia, del territorio, del tiempo y de la jerarquía.

a. Por la materia: Se vincula a las actividades que determinado órgano público se halla habilitado a ejercer. La atribución de los asuntos que debe realizar el órgano público se rige por el principio de la especialidad, es decir, sólo puede actuar para cumplir con los fines que motivaron su creación.

b. Por el territorio: Es el espacio de validez de las decisiones administrativas. Existen órganos administrativos que sólo actúan en un determinado límite territorial como las entidades descentralizadas y las desconcentradas con base territorial.

c. Por el tiempo: Es el ámbito temporal de validez de las decisiones administrativas. En ciertos casos, los órganos administrativos tienen limitada la validez de sus decisiones en razón del tiempo, como en los casos de los gastos autorizados por el Presupuesto General de Gastos de la Nación, que deben ser utilizados dentro del ejercicio fiscal pertinente.

d. Por el grado: Conforme con la estructura jerárquica de la Administración Pública, que implica la existencia de órganos superiores y subordinados, el grado constituye la posición o situación que ocupa el órgano dentro de la estructura jerárquica.

La distribución de los órganos administrativos en grados, es la que determina su competencia funcional. De esta forma, en la generalidad de los casos, a los órganos superiores se les confiere la competencia de: emitir órdenes generales o particulares, instrucciones y circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones; dictar reglamentos internos a fin de asegurar la celeridad, economía, sencillez y eficacia; vigilar la acción del inferior empleando todos los medios necesarios para ese fin, y que no estén jurídicamente prohibidos, ejercer competencia disciplinarias, adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y la buena administración, de oficio o a petición del administrado, transferir competencias administrativas o su ejercicio, entre otros.

Es competencia de los órganos inferiores producir todas las actuaciones administrativas autorizadas por el orden jurídico administrativo, entre las cuales, también cabe las ordenes emitidas por los superiores que se ajustan a la legalidad. Es por ello que el inferior jerárquico tiene el deber de controlar la legitimidad de la orden que emiten los órganos superiores.

También resulta importante referir que los órganos consultivos y de control no están sujetos a subordinación en cuanto a sus atribuciones técnicas, pero sí en los demás aspectos de su actividad.

3.2.3. Objeto

"El objeto del acto administrativo es la materia o contenido sobre la cual se decide, certifica, valora u opina. El objeto tiene que ser cierto, claro, preciso y posible física y jurídicamente. El acto debe decidir, certificar o registrar todas las cuestiones propuestas en el curso del procedimiento. El objeto comprende: las materias que necesariamente forman parte del acto y sirven para individualizarlo (contenido natural); las cuestiones mandadas a contener por imperio de la ley (contenido implícito) y las cláusulas que la voluntad estatal pueda introducir adicionalmente en forma de condición, término y modo (contenido eventual)".⁷⁰

Los requisitos del objeto de un acto administrativo es que deben ser lícito, cierto, posible y determinado.

3.2.4. Voluntad

Conforme señala Dromi en la voluntad administrativa concurren dos elementos: la subjetiva, constituido por la intelectiva del órgano persona o funcionario emisor del acto; y la objetiva, que es la norma legal emanada del legislador. Así, " la voluntad del acto administrativo está compuesta por la voluntad subjetiva del funcionario y la voluntad objetiva del legislador" .⁷¹

De esta forma el vicio de la voluntad del acto administrativo puede aparecer tanto en la voluntad intelectual del funcionario emisor del acto (voluntad subjetiva), y en el proceso de producción de la declaración, como en el caso de los vicios de procedimientos legales para la emisión de la voluntad administrativa (voluntad objetiva).

La emisión de la voluntad administrativa por parte del funcionario debe adecuarse a los principios de finalidad, razonabilidad, ausencia de error, dolo o violencia.

La voluntad administrativa debe emitirse conforme con las reglas procedimentales dispuestas por el legislador, tales como autorización para emitir el acto, el respeto al debido proceso administrativo.

En los casos de órganos colegiados el proceso de emisión del acto administrativo es complejo por lo que debe ajustarse a las reglas siguientes: 1) la convocatoria a los miembros integrantes del órgano por parte del Presidente con la debida antelación indicando fecha, lugar, hora y orden del día, 2) la fijación del orden del día, 3) la reunión del quórum exigido para la validez de la reunión; 4) la deliberación y la adopción de las decisiones por la mayoría requerida en el reglamento del órgano. Sólo con el cumplimiento de los presupuestos señalados, la voluntad emitida se ajustará a la voluntad formal.

3.2.5. Forma

Por forma se entiende el modo como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa. Es decir, el modo de exteriorización de la voluntad administrativa.

En cuanto al alcance conceptual del término "forma", desde el punto de vista doctrinal puede ser empleado en sentido estricto o amplio. "El tratamiento de la forma con un criterio conceptual estricto es el acogido por la legislación comentada en el punto precedente (Ley de Procedimiento Administrativo). Conforme a este temperamento, "forma" es el conjunto de requisitos que hay que cumplir en el momento de emisión del acto administrativo, a los efectos de instrumentar válidamente la declaración en que él consiste. Para otra corriente doctrinal, la forma comprende, en cambio, además de los requisitos a observar para la declaración, las "formalidades o serie de recaudos de índole formal que resulta necesario cumplir antes del dictado del acto o incluso después, para que él adquiera eficacia". ⁷²

Acogiendo el sentido amplio, se puede señalar que las formas del acto administrativo comprenden: las formas de instrumentación como la escritura, la fecha, la firma, los trámites previos de los órganos colegiados, etc., y la forma de publicidad (notificación) que pueden afectar la validez del acto administrativo. Esta última es una formalidad que debe cumplirse después de la emisión del acto.

3.2.5.1. La forma de Instrumentación: "Las manifestaciones exteriores tendientes a hacer conocer el objeto del acto administrativo, sea éste definitivo o preparatorio, pueden instrumentarse de distinta manera. Es decir, que las formas de instrumentación del acto administrativo pueden ser: escrita, oral o simbólica. En el acto tácito no hay instrumentación sino sólo ficción legal" ^73. La instrumentación de los actos administrativos por regla debe ser por escrito y excepcionalmente por otras modalidades.

a. Escrito: El acto administrativo manifestado por escrito contendrá los requisitos formales siguientes: 1) fecha y lugar de emisión; 2) individualización de la entidad u órgano administrativo emisor del acto; 3) expresión clara y precisa del contenido de la voluntad administrativa; e 4) individualización y firma del agente emisor del acto.

En los órganos colegiados se labrará un acta de cada sesión, que deberá contener: 1) tiempo y lugar de sesión, 2) indicación de las personas que hayan intervenido; 3) determinación de los puntos principales de la deliberación; 4) forma y resultado de la votación. En este punto se deberá dejar constancia de la disidencia si lo hubiere; 5) firma de los miembros presentes en la sesión. El acta y los acuerdos se deberán redactar en forma separada.

b. Oral: Se admiten en algunos casos, las excepciones a la instrumentación escrita del acto administrativo, como por ejemplo, órdenes de los agentes policiales, órdenes comunes de los superiores a los funcionarios públicos relativas al desempeño diario de sus tareas. La admisión de las órdenes verbales debe ser interpretada en forma restrictiva, tienen un carácter excepcional que sólo se explica en razón de la urgencia y la imposibilidad de su instrumentación escrita.

e. Signos: "Los signos que hayan de emplearse pueden variar al infinito: señalaciones acústicas (timbres, alarmas, pitadas), telegráficas, lumínicas (luces de tránsito vial, ferroviario, aéreo), por medio de banderas (los signos de comunicación naval), carteles (los diversos signos de tránsito), hasta la mímica: los signos que con el brazo o cuerpo realizan los agentes de policía y de tránsito. Ahora bien, en estos casos es condición ineludible que los signos sean convencionales. Es de advertir que no son "declaraciones tácitas" sino "declaraciones expresadas mediante signos" .⁷⁴

3.2.6. Motivación

Es una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han inducido a la emisión del acto. Está contenida dentro de lo que usualmente se denomina "los considerandos". Constituye, por tanto, los "presupuestos" o "razones" del acto, la fundamentación fáctica y jurídica de él, con que la Administración entiende sostener la legitimidad y oportunidad de su decisión". ⁷⁵

La motivación que se traduce en la explicación de los motivos de hecho y de derecho que justifican la emisión del acto administrativo es una exigencia del Estado de Derecho, porque en virtud de dicho principio la actuación de la Administración Pública debe encuadrarse dentro del marco de la juridicidad o legalidad y del principio republicano que exige la publicidad de los actos administrativos, publicidad no sólo de la decisión sino de las razones o fundamentos de dicha decisión. La falta de motivación del acto es sinónimo de arbitrariedad.

La falta de motivación del acto administrativo no solo implica vicios de forma sino fundamentalmente, vicios de arbitrariedad.

3.2.7. Publicidad

Es la exigencia de dar a conocer la decisión administrativa a los afectados por la misma. Son especies de la forma de publicidad del acto administrativo: la publicación y la notificación. La publicación es aplicable a los reglamentos y la notificación a los actos administrativos.

Tanto la publicación de los reglamentos y la notificación del acto administrativo forman parte de la decisión administrativa, habida cuenta de que los mismos carecen de eficacia jurídica mientras no se haga conocer a sus destinatarios. La falta de publicidad del acto lo invalida como acto administrativo.

3.2.8. Causa (Presupuesto lógico)

La causa del acto administrativo es la correcta adecuación entre los presupuestos del acto y su objeto, o sea, es el vínculo de pertinencia entre el motivo y el contenido del acto. Puede definirse como la correlación lógica el presupuesto (motivo) y el contenido del acto en función a la finalidad tipológica del acto. En efecto, tal correlación sólo es reconocible y sólo tiene sentido en función a la finalidad legal correspondiente al acto.

Conforme señala, Celso Antonio Bandeira de Mello, .a través de la causa se va a examinar si los motivos en que se colocó el Agente, aún cuando no esté previsto en la ley, guardan nexo lógico de pertinencia con la decisión tomada, frente a la finalidad que, de derecho, cabe atender. Es, pues, en el ámbito de la causa que se examinan dos tópicos extremadamente importantes para la validez del acto, a saber su razonabilidad y proporcionalidad. Además, en rigor, la proporcionalidad no es sino una faceta de razonabilidad, pues a través del examen de proporcionalidad lo que se quiere verificar es si la decisión tomada (contenido del acto) mediante cierto evento (motivo) se mantiene en los límites necesarios para atender la finalidad legal o si fue más intensa o más extensa de lo que es necesario. Ahora, un acto que excede lo necesario para la buena satisfacción del espíritu legal no es razonable. El acto administrativo, para ser jurídicamente razonable, ha de respetar también los "Principios Generales del Derecho", pues éste, como dice Eduardo García de Enterría en abreviación feliz, no se constituyen en abstracto reclamo de Moral o de Justicia, sino son "una condensación de los grandes valores jurídico-materiales que constituyen el substrato del Ordenamiento y de experiencia reiterada de la vida jurídica". ⁷⁶

3.2.9. Finalidad (Presupuesto Teleológico)

La finalidad es el bien jurídico objetivado por el acto. "Vale decir, es el resultado previsto legalmente como el correspondiente a la tipología del acto administrativo, consistiendo en el alcance de objetivos que el acto persigue. En otras palabras: es el objetivo inherente a la categoría del acto. Para cada finalidad que la Administración pretende alcanzar existe un acto definido por ley, pues el acto administrativo se caracteriza por su tipicidad, que es el atributo por el cual el acto administrativo debe corresponder a las figuras definidas previamente en la ley como aptas para producir determinados resultados". ⁷⁷

Los requisitos de regularidad analizados, se pueden reducir en tres requisitos: 1) la legalidad, habida cuenta que en la misma es posible la inclusión del objeto porque la ley siempre describe el objeto del acto administrativo, la finalidad y la causa; 2) la competencia; y 3) la forma porque dentro del cual es posible incluir la voluntad, la motivación y la publicidad, pues estos presupuestos se vinculan directamente con la forma de instrumentación del acto administrativo.

3.3. Características del Acto Administrativo

Los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo regular son los siguientes: legitimidad, ejecutividad, ejecutoriedad, estabilidad e impugnabilidad.

3.3.1. Legitimidad

Es la presunción de regularidad o de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por la autoridad competente. La presunción de legitimidad reside en la suposición de que el acto administrativo ha sido dictado con arreglo a las normas jurídicas que debieron condicionar su emisión.

El fundamento de la presunción de legitimidad se halla sustentado desde dos perspectivas: desde el punto            de vista formal y sustancial. Desde la perspectiva formal se parte del supuesto de que el acto administrativo fue emitido conforme con las reglas del procedimiento que condicionan el origen, preparación y emisión del acto. Desde el punto de vista sustancial se afirma que el acto ha cumplido con su emisión con la finalidad que le atribuye la norma jurídica.

Las consecuencias jurídicas de la presunción de legitimidad se traducen en los supuestos siguientes:

- No es necesario que la justicia declare la legitimidad del acto administrativo.

- La nulidad de los actos administrativos no puede ser declarada de oficio por los titulares de los órganos jurisdiccionales.

- El impugnante del acto administrativo debe alegar y probar la ilegitimidad del acto.

- El administrado debe obedecer el acto administrativo.

- Entre dos interpretaciones posibles, se debe escoger la que favorezca la validez del acto.

Esta característica del acto administrativo es relativa, habida cuenta que dicha presunción desaparece cuando los vicios del acto son evidentes, ostensibles o notorios, circunstancias que autorizan su desobediencia por parte del administrado.

Las consecuencias referidas, exigen en la práctica judicial que el impugnante del acto administrativo, al iniciar la Acción Contenciosa tenga que requerir una medida de urgencia de suspensión del acto administrativo, caso contrario, la Administración Pública exigirá su cumplimiento y dentro del proceso deberá demostrar la ilegitimidad alegada.

3.3.2. Ejecutividad

Significa que el acto administrativo tiene eficacia obligatoria propia que se traduce en la competencia de la Administración Pública de exigir su inmediato cumplimiento y para el administrado la obligación de darle efectivo cumplimiento. La "ejecutividad consiste en que el acto administrativo, produce por sí todos sus efectos propios y ha de cumplirse necesariamente, sin que haya lugar a que ese cumplimiento se difiera". ⁷⁸

La ejecutividad es una cualidad esencial del acto administrativo que importa la obligatoriedad de su cumplimiento para el administrado desde la notificación y la competencia del órgano emisor de exigir su cumplimiento efectivo. La exigibilidad es consecuencia de la presunción de legitimidad, que se establece a favor de los actos administrativos.

3.3.3. Ejecutoriedad

Es la atribución que el ordenamiento jurídico, en forma expresa o razonablemente implícita, reconoce a la autoridad con funciones administrativas para obtener el cumplimiento del acto. La ejecución administrativa no podrá ser anterior a la notificación del acto.

Cassagne, señala que la ejecutoriedad "es la facultad atribuida por el ordenamiento jurídico a los órganos estatales que ejercen su función administrativa, para disponer, per se la realización o cumplimiento del acto administrativo, sin necesidad de acudir a la intervención de la justicia, empleando para ello, de ser necesario, procedimiento de ejecución coactiva" ⁷⁹

"La ejecutoriedad no es sinónimo de coacción, sino una figura más amplia, que incluye a ésta como posible variante. Este criterio se basa en la existencia de gran variedad de actos que se cumplen plenamente, produciendo todos los efectos jurídicos que le son propios, sin necesidad de utilizar la coacción" ⁸⁰. Ejemplos: actos de inscripción, actos de negación de autorización o de revocación de éstas; actos de registro y de certificación; actos cumplidos por los particulares, aun contra su voluntad, pero sin coacción; ejecución directa de actos, como la construcción de cercos, veredas, limpiezas de baldíos cuando el administrado no lo hace.

Sin embargo, el autor argentino José Roberto Dromi, ⁸¹ establece una distinción entre actos administrativos ejecutivos y no ejecutorios, con lo cual, cuando el acto es ejecutivo se deberá solicitar judicialmente su ejecución coactiva.

En nuestro ordenamiento jurídico, existen varios actos administrativo que son simplemente ejecutivo y no ejecutorio. Tales actos son por ejemplo, el acto administrativo que contiene la deuda tributaria, el acto administrativo que imponga allanamiento de locales comerciales, entre otros. Estas situaciones deben ser resueltas por el órgano judicial competente.

El efecto principal de la ejecutoriedad de los actos administrativos es que la impugnación administrativa o judicial del acto no impide su ejecución por la Administración, salvo que se haya dictado expresamente la suspensión de sus efectos como medida cautelar.

Excepción de ejecutoriedad. Los actos administrativos dictados en ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública no gozan de la característica de la ejecutoriedad, por aplicación del principio de la presunción de inocencia, que rige en el procedimiento administrativo sancionador.

Es decir, el acto administrativo que impone una sanción al administrado o al funcionario no puede ser aplicado si no ha adquirido el estado de firmeza.

3.3.4. Estabilidad

El acto administrativo mantiene los efectos producidos o los beneficios otorgados hasta su extinción por los distintos medios admitidos en el ordenamiento jurídico.

3.3.5. Impugnabilidad

Todo acto administrativo es impugnable en sede administrativa y en sede judicial. La revisión judicial de los actos administrativos, sea de la naturaleza que fuera, es impugnable judicialmente, en virtud del principio del Estado de Derecho, conforme lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (Ac. y Sent. Nro. 184 del 31 agosto de 1995).

3.4. Clasificación de los Actos Administrativos

Los actos administrativos pueden ser objeto de diversas clasificaciones, pero a los efectos didácticos, sin pretensión de agotar los criterios clasificatorios, se utilizan los siguientes: 1) Por la voluntad creadora del Acto, en simple, compuesto y complejo; 2) por las facultades ejercidas o grado de libertad disponible, en regladas y discrecionales; 3) por el efecto, en declarativos y constitutivos; 4) por su función dentro del proceso administrativo, en preparatorios y definitivos; 5) por su carácter, en imperativo y permisivo; 6) por la posición jurídica de la Administración, en actos de autoridad (actos políticos) y de gestión.

a) Por la voluntad creadora del Acto. Se dividen en acto simple, compuesto y complejo. Los actos administrativos simples son los emitidos por un órgano administrativo integrado por una persona. Ejemplo: Presidente, Intendente. Los actos administrativos compuestos son los emitidos por entidades integrada por una pluralidad de personas físicas pero que emite una sola decisión de la persona jurídica pública. Ejemplo: Actos administrativos de Consejos, Directorios, Juntas Municipales, entre otros. Los actos administrativos complejos son los emitidos con la concurrencia de las voluntades de varios órganos públicos. Ejemplo. Acto administrativo de nombramiento de Magistrados Judiciales que requiere la voluntad del Consejo de la Magistratura que eleva las ternas de candidatos y la decisión de la Corte por la que designa a uno de ellos; el acto de adjudicación del contrato en las Municipalidades, por la que dicho acto requiere la aprobación de la Junta Municipal. Es decir, existe la voluntad de dos o más órganos públicos para la emisión de un solo acto administrativo.

b. Por las facultades ejercidas o grado de libertad disponible por el administrador: Los actos serán regladas y discrecionales.

Los actos reglados constituyen una categoría de acto administrativo en la que la norma jurídica predetermina concretamente la conducta que el administrador debe seguir. La actividad administrativa es reglada cuando la ley determina el momento, contenido y forma de ella. En el ejercicio de las facultades regladas "la ley sustituye por anticipado el criterio del órgano administrativo, predeterminando qué es lo conveniente al interés público; señala el camino inevitable al administrador, que en tales casos prescinde de su apreciación personal sobre el mérito del acto, pues no tiene elección posible. La norma jurídica especifica la conducta administrativa y limita su arbitrio o libertad; no deja margen alguno para la apreciación subjetiva del agente sobre la circunstancia del acto". ⁸²

Los actos administrativos discrecionales constituye una categoría de decisión administrativa en la que la Administración Pública tiene un margen de libertad, conferido por la ley, para emitir el acto, conforme con los criterios técnicos de conveniencia y oportunidad. Ejemplo: el Pliego de Bases y Condiciones, establece como criterio de adjudicación la oferta más "conveniente".

Es decir, para el ejercicio de la facultad discrecional, que se traduce por medio de actos administrativos discrecionales, el orden jurídico le otorga cierta libertad al órgano administrativo para elegir entre uno y otro curso de acción, para hacer una u otra cosa o para hacerla de una u otra manera. Hay poder discrecional cuando en una determinada circunstancia de hecho, la autoridad administrativa tiene libertad de decidirse y de tomar tal o cual medida, dentro de los límites de los criterios de oportunidad y conveniencia.

Las fuentes principales del poder discrecional son: a) Las fórmulas elásticas, especiales, fórmulas -valoraciones, que utiliza el legislador; por ejemplo, utilidad general, oferta más conveniente; b) la insuficiencia de la ley. La existencia de la actividad discrecional es una resultante de la imposibilidad práctica de que las leyes limiten la competencia en todos sus aspectos y puedan determinar de antemano todas las situaciones reales que se presenten.

La actividad discrecional como toda actividad administrativa, debe desarrollarse conforme a derecho, pues si bien se deja un margen de libertad al administrador no escapa al principio de juridicidad. Los límites de la actividad administrativa discrecional son de dos tipos: a) límites jurídicos como la razonabilidad, buena fe, finalidad e igualdad y b) límites técnicos como la conveniencia y la oportunidad.

c. Por el efecto del acto: Los actos pueden ser declarativos y constitutivos. Los declarativos son los que afirman la preexistencia de una situación de hecho o de derecho. Ejemplo aprobación de una edificación luego de una inspección de la construcción de un edificio afirmando que está en condiciones de ser habitable; una certificación de que alguien está matriculado en una escuela pública. Los constitutivos son los que hacen nacer una situación jurídica, sea produciéndola originariamente, sea extinguiendo o la modificando situación anterior. Ejemplo: autorización de una explotación, destitución de un funcionario.

d. Por su función dentro del procedimiento administrativo. Los actos pueden clasificarse en actos preparatorios y definitivos. Los preparatorios "son aquellos que se dictan para hacer posible el acto principal ulterior. Son de muy diversa clase y constituyen el antecedente necesario del acto principal que vendrá después, cuya validez condiciona con frecuencia". ⁸³ Ejemplo: Acto de prestación de sumario disciplinario para la emisión del acto de sanción de un funcionario para ciertos tipos de faltas administrativas; Acto de convocatoria a licitación para la contratación. Los actos definitivos son los que realmente producen efectos jurídicos. Es la declaración unilateral de la voluntad de la Administración Pública.

e. Por la posición jurídica de la Administración. Los actos se clasifican en actos de autoridad o actos de gestión. Los actos de autoridad, que también recibieron la denominación de actos políticos o acto de gobierno, son los emitidos en ejercicio de las prerrogativas gubernativas de autoridad pública. Los actos de gestión son los que practican la Administración sin el ejercicio de la autoridad pública como la compra venta de inmueble.

La distinción de actos de autoridad y de gestión, hoy en desuso, fue utilizada en una etapa de la evolución del derecho administrativo para conferir responsabilidad a la Administración respecto a determinados actos. Así, la Administración Pública no era responsable por los actos de autoridad, pero sí respondía por los actos de gestión que eran actos similares a los practicados por los particulares y según la doctrina, por dicha razón se regía por el derecho privado. En la actualidad, con cierta similitud se utiliza la clasificación de actos de derecho privado y actos de derecho público.

En una etapa de la evolución del Derecho Administrativo, la categoría de actos políticos o de gobierno fue utilizada para la exclusión del control judicial sobre los mismos, por considerarse que dichos actos son propios de las actividades de gobierno, tales como los actos de declaración del Estado de Sitio, actos de declaración de guerra, entre otros. La exclusión del control judicial sobre los denominados actos de gobierno se halla superada en la actualidad por imperio de la justiciabilidad plena que deriva del principio del Estado de Derecho.

3.5. Tipos de actos administrativos

Aquí se presentan las figuras tipológicas más usuales de actos administrativos, también sin pretender agotar las distintas figuras que pueden presentar los actos administrativos.

a. Acto de autorización: Es el acto unilateral por el cual, la administración, discrecionalmente, faculta el ejercicio de actividad material, teniendo por regla, carácter- precario. Es el caso de la autorización para la portación de armas, para la ocupación de un espacio público.

El acto de autorización, tiene dos alcances jurídicos: como acto de habilitación o permisión y como acto de fiscalización o control.

Como acto de habilitación o permisión, la autorización traduce aquellas licencias que la autoridad administrativa confiere a los administrados en el ejercicio de la policía administrativa. Ejemplo: la autorización para construir o edificar como materia de la policía urbanística; la autorización para habilitar un comercio en ejercicio de la policía económica. Estos actos administrativos se dirigen a los administrados.

Como acto de fiscalización o control, la autorización es una declaración de voluntad administrativa constitutiva o de remoción de obstáculos para superar los límites que el orden jurídico pone al libre desenvolvimiento de la actividad pública. Esencialmente, desde el punto de vista jurídico, consiste en un acto administrativo de control por el cual un órgano faculta a otro a emitir un determinado acto. En virtud del acto un órgano administrativo inferior queda facultado para desplegar cierta actividad o comportamiento. Estas autorizaciones de fiscalización o de control se dirigen a órganos públicos inferiores.

b. Acto de aprobación: Es el acto administrativo de control que se produce con posterioridad a la emisión del acto administrativo controlado. Es el acto unilateral por el cual la Administración, discrecionalmente, faculta la práctica de actos jurídicos o manifiesta su conformidad con actos jurídicos ya practicados, a fin de darle eficacia. La aprobación tiene una doble modalidad, puede ser una aprobación previa, como en el caso de la aprobación otorgada por la Contraloría General de la República, del pliego de bases y condiciones elaborado por las Municipalidades y Gobernaciones; y la aprobación posterior, cuando manifiesta su concordancia con el acto realizado para tornarlo eficaz.

c. Acto de concesión: Es el acto mediante el cual, la Administración amplia la esfera jurídica de alguien. Es decir, confiere a una persona un derecho o un poder que antes no tenía. La concesión confiere un status jurídico, una condición jurídica, un nuevo derecho. La concesión es un acto eminentemente de creación de derechos. Ejemplo: concesión para la provisión de servicios públicos, concesión de obras públicas, que son reglados por el contrato administrativo.

d. Acto de admisión: Es el acto unilateral por el cual la Administración faculta a alguien la inclusión en el establecimiento gubernativo para el usufructo de un servicio público. Así, la utilización de un servicio hospitalario por el correspondiente internado, el ingreso a un establecimiento oficial de enseñanza en calidad de alumno, el usufructo de una biblioteca pública.

e. Acto de sanción: Es el acto por medio del cual la Administración impone una consecuencia dañosa a los infractores del orden jurídico administrativo. Ejemplo: sanción a los funcionarios públicos, sanción a los contribuyentes por la comisión de las infracciones tributarias.

f. Acto de Registro: Es el acto por el cual la Administración anota, en la forma prescripta por el derecho objetivo, determinados actos o hechos cuya realización se quiere hacer constar en forma auténtica. Por ejemplo: nacimientos, matrimonios, defunciones, contratos.

g. Acto de certificación: Es el acto por medio del cual la Administración afirma la existencia de un acto o de un hecho. Se hace constar por escrito, entregándose al interesado el documento respectivo.

h. Acto de Permiso: Es un acto que autoriza a una persona el ejercicio de un derecho, en principio prohibido por el orden jurídico. La naturaleza del permiso es que la misma implica la remoción de un obstáculo legal para el ejercicio de un poder preexistente. Ejemplo: permiso de portación de armas, de instalación de un kiosco, de venta de bebidas alcohólicas, de vendedor ambulantes.

Las características del acto de permisión son los siguientes: 1) crea una situación jurídica individual condicionada al cumplimiento de la ley y a sus requisitos, su incumplimiento determina la caducidad del permiso; 2) se da "intuite personae" en consideración a los motivos del mismo y a la persona del beneficiario; 3) confiere un derecho debilitado por la precariedad de la facultad del permisionario, fundada en el hecho de que la misma constituye sólo una tolerancia de la Administración que actúa en estos casos dentro de la esfera de su poder discrecional, sin que sea posible que el acto logre estabilidad; 4) es precario porque la Administración puede revocarlo sin derecho a resarcimiento.

4. REGLAMENTO

4.1. Concepto

Es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales.

Es una norma de alcance general emitida por la Administración Pública, que desde una concepción amplía configura una de las especies del acto administrativo.

4.2. Diferencias con el Acto Administrativo

El reglamento es considerado en la doctrina administrativa como una especie del acto administrativo, pero se puede distinguir del mismo en los aspectos siguientes:

a. Eficacia de cada uno. Los actos administrativos para adquirir eficacia deben ser notificados al afectado y los reglamentos deben ser publicados, dado su carácter general y abstracto.

b. La derogabilidad de los actos reglamentarios frente al principio de estabilidad de los actos de alcance individual.

c. La precedencia jerárquica. Los reglamentos integran el bloque de legalidad al que el acto administrativo debe sujetarse, por lo que existe una jerarquía superior de los reglamentos frente a los actos administrativos.

4.3. Diferencias con la Ley

El reglamento tiene las mismas características que la Ley en cuanto a la generalidad y abstracción, pero se diferencia de la misma en los siguientes aspectos:

a. Órgano de emisión, por cuanto la ley procede del Congreso Nacional y el reglamento de la Administración.

b. Forma de emisión, por cuanto la emisión de la Ley es fruto de un procedimiento esencialmente deliberativo y ajustado al principio democrático de mayoría y minoría, mientras que el reglamento es producto de un procedimiento signado por el principio jurídico de la jerarquía.

4.4. Caracteres

a. Es unilateral, nace y se perfecciona por la sola voluntad del órgano administrativo.

b. Es de carácter general. Crea norma jurídica objetiva, es decir, está dirigida a la generalidad de los administrados, a diferencia del acto administrativo que produce efectos individuales y subjetivos.

c. Es ejecución de una ley, a la que se halla subordinada como toda actividad de la Administración.

4.5. Impugnabilidad

Se impugna judicialmente ante el Tribunal de Cuentas, en razón de que su aplicación afecta a un administrado como cualquier acto administrativo. Además, ciertos sectores de la doctrina lo consideran como un acto administrativo de carácter general, tal como lo sostiene el autor chileno Enrique Silva Cimma.

4.6. Clases de Reglamentos

a. Reglamento subordinado o de ejecución: Es el que emite el órgano ejecutivo en ejercicio de atribuciones constitucionales propias, con el objeto de hacer posible la aplicación de la ley, regulando los detalles necesarios para asegurar su cumplimiento. Dentro de este tipo de reglamento, conforme con la jurisprudencia argentina, se incluyen los reglamentos de ejecución adjetivo y los reglamentos de ejecución sustantivos.

Los reglamentos de ejecución adjetivos son las disposiciones procedimentales destinadas a posibilitar la adecuada aplicación de la ley, para cuyo efecto el Poder Ejecutivo no necesita de habilitación expresa alguna del legislador, ya que ejerce en forma directa la potestad reglamentaria de la que lo inviste la Constitución.

Los reglamentos de ejecución sustantivos son aquellos que suponen la autorización del legislador al órgano ejecutivo para determinar los aspectos relativos a la ley en relación a los criterios de oportunidad y conveniencia sustentada por la Administración.

b. Reglamento autorizado o de integración: Es el que emite el órgano ejecutivo en virtud de una habilitación que le confiere expresamente el órgano legislativo.

c. Reglamentos autónomos, independientes o de servicios: Son los que dictan el Ejecutivo en materia de su competencia exclusiva conforme le autoriza la propia Constitución. Es lo que la doctrina denomina zona de reserva de la administración que proviene de sus facultades propias, fundadas en la normativa constitucional. Ejemplo: reglamentos internos de la administración.

d. Reglamentos de Necesidad o urgencia: Son las que dictan el Ejecutivo por razones de graves y urgentes necesidades públicas, regulando materias propias del órgano legislativo.

5. SIMPLE ACTO DE LA ADMINISTRACIÓN

El simple acto de la Administración constituye forma de exteriorización de las actividades consultivas de determinados órganos que emiten declaraciones para la formación de la voluntad decisoria de otros órganos administrativos. Es una modalidad de comunicación entre los diferentes órganos componentes de la Administración Pública.

Constituyen ejemplos de Simple acto de la Administración, el dictamen emitido por el juez del sumario disciplinario, la propuesta de adjudicación a favor de un licitante dentro del proceso de licitación pública, la propuesta de designación de un embajador dirigida por el Ejecutivo al Senado de la Nación, entre otros.

El autor argentino José Roberto Dromi, señala que "El simple acto de la Administración es la declaración unilateral interna o interorgánica, realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma indirecta". ⁸⁴

Los elementos que definen el simple acto de la Administración son los siguientes:

a. Es una declaración de un órgano administrativo. Porque la misma es exteriorización de un proceso intelectual del titular del órgano consultado que contiene una opinión o una propuesta.

b. Es unilateral. Porque en la declaración emitida interviene la voluntad de un solo sujeto, con lo que se excluye la participación del administrado para su emisión.

c. Es interna. Porque el destinatario de la declaración es otro órgano que integra la estructura de la Administración Pública sea del mismo rango o el superior jerárquico.

d. Es realizada en ejercicio de la función administrativa. Es una actividad típica de la Administración, con la finalidad de preparar la emisión de un acto definitivo.

e. Es de efecto indirecto. Porque la declaración de voluntad del órgano de consulta no se dirige al administrado sino al órgano interno de la Administración para la emisión del acto que habrá de influir en la esfera de los administrados. El dictamen o la propuesta podrán ser considerados o no como base del acto administrativo y éste sí tendrá efecto directo sobre el administrado.

5.1. Características

Los simples Actos de la Administración se caracterizan jurídicamente por los siguientes elementos:

a. Falta de eficacia: Los simples actos de la Administración no tienen eficacia jurídica directa e inmediata, porque son actos preparatorios de las decisiones administrativas, por lo que no afectan directamente a los administrados.

b. Falta de estabilidad: Las opiniones o propuestas que constituyen el contenido de los simples actos de la administración pueden ser tomados o no en cuenta como base de la decisión del órgano activo de la administración. Es por ello, que no gozan del principio de estabilidad.

c. Inimpugnabilidad: Los simples actos de la administración no son recurribles por el administrado porque no tienen el efecto directo de afectar sus intereses y por consiguiente, tampoco requiere de notificación al administrado, basta su conocimiento por el órgano activo.

Sin embargo, las propuestas de ternas para la designación de los integrantes del Poder Judicial remitidas por el Consejo de la Magistratura, se aparta del principio de no impugnación, por imperio de la ley del Consejo de la Magistratura, que expresamente consagra la posibilidad de su impugnación.

Los simples actos de la administración son las propuestas y los dictámenes.

a. La Propuesta. Es la declaración emitida por un órgano administrativo por la que se indica o sugiere a otro la adopción de una determinada decisión.

b. El Dictamen. Es la declaración emitida por un órgano competente que contiene opiniones e informes preparatorios de la voluntad administrativa que será realizada por el órgano activo.

6. INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La invalidez del acto administrativo se concreta en la declaración de la nulidad de la misma. La invalidez del acto administrativo ocurre por la falta de uno de los requisitos de regularidad del acto y se sanciona con la nulidad del acto administrativo emitido en dichas condiciones.

6.1. Vicios de Invalidez del Acto Administrativo

a. La nulidad por vicio del objeto. Es nulo el acto cuando su objeto está prohibido por la ley o es física o jurídicamente imposible. También cuando es arbitrario e irracional; cuando carece de certeza o tenga un grado importante de indeterminación o imprecisión.

b. La nulidad por vicios de la competencia. Es nulo el acto administrativo dictado por el órgano que no se halla habilitado para su emisión por razón de la materia, el territorio, el tiempo y el grado jerárquico.

e. La nulidad por vicios de legalidad. Cuando el acto administrativo fue dictado en violación de disposiciones constitucionales, legales y las reglamentaciones dictadas en su consecuencia.

d. La nulidad por vicios de forma: Son nulos los actos dictados en los supuestos siguientes: a) violación del derecho a la defensa, cuando la emisión de un acto requiere el debido proceso de intervención y participación del administrado; b) prescindiendo de los actos de formación de la voluntad de los órganos colegiados; c) cuando el acto carece de fecha de emisión; d) cuando el acto carezca de la firma del agente responsable del órgano emisor; e) inexistencia de la forma escrita cuando la misma es esencial para la emisión del acto; f) inobservancia del procedimiento establecido para su emisión.

e. La nulidad por vicios de la causa. Cuando no existe la debida proporcionalidad entre la causa y el efecto de la decisión o no existe el presupuesto fáctico o jurídico de una decisión.

f. La nulidad por vicios de la voluntad. Cuando el agente emisor del acto haya tomado la decisión por error esencial, dolo, simulación absoluta y violencia física o moral sobre el agente emisor del acto.

6.2. Diferencias con las nulidades civiles

Las nulidades civiles invalidan los actos jurídicos privados con un régimen jurídico propio que no es aplicable en el Derecho Administrativo. Las pautas que hay que tener en cuenta y que indican el diverso régimen jurídico entre las nulidades civiles y las administrativas, conforme lo señalado por José Roberto Dromis5, son los siguientes:

a. Elementos del acto. Las nulidades civiles se conciben como sanción por ausencia o alteración de un elemento constitutivo del acto; en cambio, las nulidades administrativas no dependen exclusivamente del elemento viciado, sino de la importancia de la infracción al orden jurídico y la gravedad del vicio. La diferencia apuntada se evidencia cuando se trata de vicios que pueden ser objeto de saneamiento por parte del órgano administrativo.

b. Órgano que la declara. En el derecho civil la nulidad es siempre declarada por un órgano judicial; en tanto que las nulidades administrativas por un órgano judicial (por anulación) y por un órgano administrativo (por revocación).

c. Carácter expreso o implícito de la regulación. Los vicios del acto jurídico en su mayor parte están expresamente contemplados en el Código Civil. En derecho administrativo habitualmente no se enuncian de modo exhaustivo. La enunciación de los vicios del acto administrativo no es taxativa, pudiendo la autoridad administrativa competente declarar la existencia de otros vicios de conformidad con el principio sentado. Por ejemplo, en los casos de revocación de los actos administrativos por criterio de conveniencia u oportunidad.

d. Fuente normativa. Las nulidades de derecho privado tienen su fuente en la Ley; pero las nulidades administrativas pueden resultar de vicios por trasgresión a normas constitucionales, legales, reglamentarias e inclusive individuales.

e. Posibilidad de alegar su propia torpeza. En el derecho privado no se puede alegar la propia torpeza, salvo algunas excepciones como la lesión, la imprevisión y el abuso del derecho, en el Derecho Administrativo, la Administración puede alegar su equívoco en la legitimidad, conveniencia u oportunidad del acto y proceder a su extinción por anulación o revocación.

f. Objetivos que persiguen. Mientras las nulidades civiles tienden fundamentalmente a cuestionar la voluntad de las partes, las nulidades administrativas tratan principalmente de reafirmar la vigencia objetiva del derecho y de salvaguardar el interés colectivo en atención a la finalidad que persigue la actividad estatal.

g. Anulación de oficio. En derecho privado, por principio general, la nulidad puede ser declarada de oficio por el Juez, excepto la nulidad relativa. En el derecho administrativo, a la inversa, no puede ser declarada de oficio, por el carácter de presunción de legitimidad del acto administrativo que exige la alegación y prueba de la ilegitimidad.

h. Sujeto titular de la petición. En el derecho administrativo pueden pedirla los que ostenten un derecho subjetivo o interés legitimo. En el derecho civil impera una categoría jurídica distinta, para los diversos casos de nulidad absoluta o relativa, pudiendo, en su consecuencia peticionarla: 1) los que tengan interés en hacerlo; 2) el Ministerio Público; y 3) aquellos en cuyo beneficio se han establecido.

i. Investigación de hecho para su declaración. La nulidad administrativa, por la presunción de legitimidad propia de los actos administrativos, no puede declararse sin una investigación previa de hecho, excepto para los actos inexistentes. En cuanto a la nulidad civil, por lo común, para los actos nulos no se necesita investigación de hecho, aunque se exceptúan los anulables.

j. Tipo de ilegitimidad. La nulidad, según la concepción clásica del derecho civil, es una sanción legal que priva de sus efectos a un acto jurídico en virtud de una causa existente en el momento de la celebración. La nulidad administrativa, a diferencia de la civil, puede operar tanto de ilegitimidad originaria (vicios existentes desde el nacimiento del acto) o sobreviniente (cuando un acto que nació válido se torna inválido por un cambio del ordenamiento jurídico).

k. Plazos de prescripción de la acción. En el derecho civil la acción para impugnar los actos nulos prescribe a los diez años y los anulables a los dos años. En el derecho administrativo esos plazos rigen mientras la legislación específica no señale otro.

7. CONVALIDACIÓN Y CONVERSIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La convalidación es el acto por el cual la administración o el particular beneficiario del acto administrativo suplen la invalidez del acto, con efecto retroactivo.

La convalidación cuando se origina en la Administración Pública se materializa por medio de la emisión de un segundo acto administrativo por el cual corrige el defecto que invalida al primero, adecuándolo al orden jurídico.

La convalidación originada en el administrado ocurre cuando éste expresa su manifestación convalidante del acto defectuoso, en aquellos actos administrativos en donde la manifestación del particular era un presupuesto legal de validez del acto emitido anteriormente sin la concurrencia de dicho presupuesto legal.

Los medios de convalidación del acto administrativo invalido, conforme con el sujeto de quien proviene el acto, reciben las denominaciones siguientes:

a. Por parte de la Administración: Se realiza por medio de los dos supuestos siguientes:

- Ratificación. Cuando el segundo acto administrativo por el que se corrige los defectos invalidantes del primero lo realiza el propio órgano administrativo que ha emitido el acto. Ejemplo: En actos viciados por defectos de forma como la falta de firma, motivación, entre otros.

- Confirmación. Es cuando el acto que corrige el defecto del primero proviene del superior jerárquico. Ejemplo: En los actos que se hallan viciados por incompetencia en razón de grado.

b. Por parte del beneficiario

- Saneamiento. Es cuando el particular cuya manifestación es una exigencia legal para la validez del acto, que fuera omitido en la emisión del primero, concurre ante la Administración a formular la manifestación requerida para la validez del acto. Ejemplo: Una exoneración que requiere de la petición del particular para su validez y que fuera omitida en el primer acto, se sanea con la petición del beneficiario de la exoneración.

- Conversión del Acto Administrativo. Es el acto administrativo por medio del cual la Administración convierte un acto inválido en acto de otra categoría con efecto retroactivo a la fecha del acto original con el objetivo de aprovechar los efectos ya producidos por el acto invalidado. Ejemplo: Una concesión de uso sin licitación, cuando el procedimiento es exigido por ley, que se convierte en un permiso precario, en el que no hay exigencia de licitación y con ello se imprime validez al uso del bien público producido.

8. EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La modalidad usual de extinción de los actos administrativos es su cumplimiento efectivo en la forma y tiempo que determina el acto, pero también puede extinguirse conforme a otras modalidades previstas en el Derecho Administrativo dependiendo de varias circunstancias fácticas.

La extinción de los actos administrativos puede afectar a actos válidos y actos viciados o irregulares. También, conforme con el criterio de la doctrina la denominación de los actos extintivos pueden variar en razón de la causal que los motiva.

Para una mejor comprensión de las diferentes modalidades de extinción de los actos administrativos, se explica los supuestos de extinción, conforme con las clasificaciones que efectúan los autores Ramón Martín Mateo ⁸⁶ y Celso Antonio Bandeira de Mello y para el efecto, se distingue entre actos originalmente válidos y originalmente viciados.

1. Cumplimiento del contenido del Acto

                                               2. Agotamiento de su contenido jurídico

3. Ejecución material del acto

      Actos                               4. Cumplimiento de una condición resolutiva

Originalmente                     5. Desaparición de elemento y de la relación

    Válidos                              6. Cancelación

                                               7. Caducidad

                                               8. Renuncia

                                               9. Revocación

Actos

Originalmente                        1. Anulación

Inválidos

8.1. Formas de extinción de los actos originalmente válidos. Los actos administrativos que tienen un origen regular, es decir, fueron dictados conforme con los presupuestos de legalidad, competencia y forma debida, pueden extinguirse por los medios siguientes:

a. Cumplimiento del contenido del acto. El acto administrativo se extingue cuando se cumple con la decisión expresada en la misma. El cumplimiento del acto administrativo puede darse en los supuestos de:

b. Agotamiento de su contenido jurídico como ocurre en los actos consuntivos, es decir, cuando su sola emisión cumple con su finalidad o cuando transcurre el plazo previsto en el acto administrativo. Ejemplo: Vacaciones de treinta días otorgados al funcionario, transcurrido dicho plazo se ha operado el agotamiento de su efecto jurídico.

c. Ejecución material del acto. Es decir, cuando el acto ordena la realización de una operación material, ejecutada la misma se ha agotado su efecto jurídico. Ejemplo: Acto administrativo que ordena una demolición, el retiro de una casilla de la vía pública, el cierre de una vía pública, con cuyas ejecuciones se agotan los efectos del acto que lo dispuso.

d. Cumplimiento de una condición resolutiva. El acto se extingue al cumplirse la condición resolutoria. Ejemplo: Licencia por el plazo de un mes.

e. Desaparición de elementos de la relación jurídica. Se presenta en dos supuestos:

- Desaparición del sujeto. Es lo que ocurre cuando muere el beneficiario del acto, cuando se trata de beneficiario intuite personae. Ejemplo: muerte del funcionario público.

- Desaparición del Objeto. Es cuando desaparece el objeto de la relación jurídica.

f. Cancelación. Es la extinción del acto administrativo porque el beneficiario no cumplió las condiciones que debía mantener para continuar disfrutando de la situación jurídica. Ejemplo. Acto de habilitación de un hotel que se ha convertido en una casa de tolerancia.

g. Caducidad. Es un medio de extinción del acto administrativo por la concurrencia de los supuestos siguientes:

- Por sobrevenir una norma jurídica que tornó inadmisible la situación antes permitida por el derecho y otorgada por el acto precedente. Ejemplo: Caducidad del permiso para explotar un parque de diversiones en un local que, por una nueva ley de urbanización, se volvió incompatible para el desarrollo de dicha actividad. Este es el criterio de la caducidad sostenida por los autores Celso Antonio Bandeira de Melo y María Sylvia Zanella Di Pietro.

- Por el transcurso del plazo. Ocurre cuando el acto administrativo ha concedido una situación jurídica por un plazo determinado, y una vez cumplido dicho plazo opera la caducidad. Ejemplo: Licencia de dos años para portar un arma.

- Incumplimiento de condición por el beneficiario. Es cuando la situación jurídica otorgada por el acto no fue cumplida por el beneficiario. Ejemplo: Autorización para construir en un plazo determinado que no fue cumplido por el beneficiario. Los dos últimos supuestos indicados son los criterios de caducidad señalada por la autora Lucía Valle Figueiredo. ⁸⁷

En la doctrina mayoritaria en la Argentina y Uruguay, se acoge el último criterio señalado precedentemente y en tal sentido, el autor uruguayo Enrique Sayagués Laso, señala que la caducidad "es la extinción de un acto administrativo en razón del incumplimiento del interesado de las obligaciones que le impone”. ⁸⁸ Pero este criterio coincide con la cancelación del acto administrativo.

h. Renuncia. Consiste en la extinción de los efectos del acto por reacción del beneficiario de una situación jurídica favorable. Ejemplo: renuncia de un funcionario público.

i. Revocación. Es el acto por medio del cual, la Autoridad, en ejercicio de su competencia administrativa, concluye que determinado acto o relación jurídica no atiende el interés público y por eso resuelve eliminarlo a fin de proveer de manera más satisfactoria las conveniencias administrativas.

El autor Celso Antonio Bandeira de Melo señala "Se puede conceptuarla del siguiente modo: revocación es la extinción del acto administrativo, efectuada por razones de conveniencia y oportunidad". ⁸⁹

8.1.1. Caracteres de la Revocación. Las características del acto de revocación, según el autor argentino Manuel María Diez ⁹⁰, son los siguientes:

a. Irrenunciabilidad. La potestad de revocar es irrenunciable por que la misma es derivación de la competencia de gestión de los intereses públicos.

b. Intransmisibilidad. El poder de revocar no se transmite a otros órganos; debe ser ejercido por el órgano competente para emitir el acto de revocación.

c. Imprescriptibilidad. En razón de que el no ejercicio de la competencia revocatoria no afecta la competencia jurídica otorgada a la Administración.

d. Unilateralidad. El acto administrativo de revocación es un acto jurídico que la Administración realiza sin consulta ni participación del afectado.

8.1.2. Objeto de la Revocación. El acto administrativo objeto de la revocación es un acto que ha sido emitido en forma regular o válidamente, con lo cual se diferencia del acto de anulación que tiene por objeto un acto administrativo que fuera emitido con vicio originario.

El autor brasileño Celso Antonio Bandeira de Melo, sostiene al respecto que: "El objeto de la revocación es un acto administrativo válido o una relación jurídica que proviene de ella. Ahí reside una diferencia capital entre revocación e invalidación. En la revocación no se busca restaurar la legitimidad violada, sino atender una conveniencia administrativa, mientras que en la invalidación se fulmina un acto viciado ante las normas jurídicas".⁹¹

8.1.3. Fundamento. Como cualquier acto administrativo, la revocación debe fundarse en una regla de Derecho que habilite a la Autoridad a actuar. Normalmente, el fundamento del poder de revocar proviene de la misma regla de competencia que habilitó al agente público para emitir el acto anterior, a ser revocado. Su fundamento es la repetición de una competencia sobre la misma cuestión.

Esta competencia debe reunir los requisitos de: actualidad y continuidad. La competencia actual implica que la Autoridad debe estar habilitada al momento de ejercer su poder de revocar y es preciso que su competencia no esté agotada respecto del acto que pretende revocar (continuidad).

8.1.4. Causales de Revocación. Las causales por las que se procede a la revocación de un acto administrativo son las siguientes:

a. La inconveniencia del acto para los intereses de la colectividad.

b. La inoportunidad sobreviniente del acto a los intereses de la colectividad.

Es por las causales citadas del acto de revocación que la misma implica un re-examen del acto administrativo que la Administración ha encontrado inadecuado a los intereses de la colectividad por inconveniente o inoportuno.

8.1.5. Efectos de la Revocación. La revocación suprime un acto o sus efectos, pero respeta los efectos que ya transcurrieron, por tanto, el acto revocador tiene eficacia ex-nunc, o sea, desde el momento en que se dicta, al contrario de la invalidación (nulidad), que opera ex-tunc, retroactivamente.

8.1.6. Límites del Poder de Revocar. Actos Irrevocables. Existe poder de revocar cuándo: 1) la ley confiere expresamente dicha competencia; y 2) la competencia administrativa para disponer sobre cierta relación no ejecutada o no ejercida.

Los actos irrevocables, según Celso Antonio Bandeira de Mello ⁹², son los siguientes:

a. Los actos que la ley declara irrevocable.

b. Los actos ya ejecutados, esto es, en la relación jurídica, en los que los efectos del acto se hallan agotados y ya no existen posibilidades de reponer los efectos del acto. Ejemplo: la demolición de una casa.

c. Los actos vinculados en cuanto no admiten otra solución conforme con la ley.

d. Los llamados meros actos administrativos como las certificaciones.

e. Los actos de control, pues la competencia, en relación a cada caso examinado, se ejecuta una vez expedido el acto. Además, no son actos constitutivos sino apenas liberatorios (como las autorizaciones previas) o confirmatorios (aprobaciones posteriores). No hay como reincidir en ellos, por falta de sustento legal.

f. Los actos que integran un procedimiento que se expidan en ocasiones determinadas, pues con el advenimiento del acto sucesivo opera la preclusión. Queda extinta la competencia administrativa para incidir sobre aquella situación.

g. Los actos complejos, en los que la constitución de un efecto jurídico supone la integración de voluntades de diferentes órganos administrativos, siendo todas expresiones de administraciones activas. Una sola voluntad no puede modificar lo que la ley hace depender del concurso de más de una. Es el caso de las nominaciones, hechas por la Autoridad, entre personas que constan en una lista compuesta por otro órgano.

h. Los actos que generan derechos adquiridos. Estos actos sólo pueden ser extinguidos por medio de la anulación.

8.2. Actos originalmente viciados. Los actos originalmente viciados se extinguen por la anulación del mismo.

8.2.1. Anulación o Invalidación. Concepto. La anulación o invalidación es una forma de extinción de los actos administrativos por vicios originarios que afectan uno de los presupuestos de regularidad o legitimidad del acto. El acto administrativo inválido es aquel dictado en discordancia con el orden jurídico y a los efectos de restablecer la juridicidad se procede a su anulación.

8.2.2. Causales de Invalidez. Las causas por las que se procede a la anulación del acto administrativo son las siguientes:

- Vicio de legalidad.

- Vicio de competencia.

- Vicio de forma.

- Vicio de finalidad.

- Vicio del objeto.

- Vicio en la causa.

8.2.3. Sujeto habilitado para la anulación. Los sujetos habilitados para la anulación de los actos administrativos son: 1) la Administración Pública emisora del acto; y 2) el Poder Judicial.

a. Administración Pública. La Administración Pública emisora del acto administrativo invalido puede proceder a su anulación sea de oficio o a petición del interesado.

La competencia de la Administración Pública para proceder a anular sus propios actos, genera controversia en la doctrina, por una parte, se sostiene que el emisor del acto se halla habilitado para su anulación, mientras otro sector, sostiene que es competencia del órgano jurisdiccional.

La doctrina mayoritaria admite que la Administración Pública tiene la competencia para anular sus propios actos inválidos, por los principios de auto tutela y de la legalidad.

En este sentido, señala la autora María Sylvia Zanella Di Pietro "La anulación puede ser hecha por la Administración Pública, en base a su poder de auto tutela sobre sus propios actos...".⁹³ También Lucía Valle Figueiredo quien expresa "El fundamento del retiro del acto administrativo procede de dos características básicas de la función administrativa: la función de control y la función activa. Al invalidar el acto, estará la Administración dentro de la función controladora. Invalidará la Administración de oficio, por medio del control interno, o, actuará en virtud de la provocación de cualquier interesado". ⁹⁴

El autor Celso Antonio Bandeira de Melo, al referirse a los sujetos activos de la invalidación señala: "Pueden ser sujetos activos de la invalidación tanto la Administración como el Poder Judicial. El primero, actuando sea por provocación del interesado sea en razón de denuncia de tercero, sea espontáneamente. El segundo, solo en la apreciación de algún conflicto".⁹⁵

Los autores españoles Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, sostienen: "El efecto inmediato de la nulidad supone que el acto es ineficaz por sí mismo, sin necesidad de intervención del Juez, a quien, en Todo caso puede pedirse una declaración de nulidad en el supuesto de que sea necesario para destruir la apariencia creada o para vencer la eventual resistencia de terceros".⁹⁶

El autor argentino Julio R. Comadira expresa que "En suma, entiendo que el interés público comprometido en la vigencia plena y permanente de la juridicidad es el fundamento en virtud de la cual se debe atribuir a la Administración Pública, como potestad expresa o razonablemente implícita, el deber de anular sus propios actos gravemente ilegítimos". ⁹⁷

En la jurisprudencia, el Supremo Tribunal Federal de Brasil, en la Sentencia Nro. 346 ha señalado "que la Administración Pública puede declarar la nulidad de sus propios actos".

Por otro lado, en la doctrina argentina ⁹⁸ existen autores como Germán Bidart Campos, Agustín Gordillo, Manuel María Diez, quienes sostienen que la competencia anulatoria es del Poder Judicial y no de la Administración Pública.

En resumen, se debe señalar que no se puede negar la competencia de la Administración Pública para declarar la anulación de sus propios actos, porque la misma se halla fundada en los supuestos siguientes:

- Principio de auto tutela. Este principio constituye una de las bases de la organización de la Administración Pública que le autoriza el control y, por consiguiente, otorga competencia para invalidar los actos contrarios al orden jurídico.

- Principio de Juridicidad. Es decir, toda la actividad administrativa debe encuadrarse dentro del marco del orden jurídico y en función del deber de preservarlo se halla habilitado para invalidar los actos contrarios al mismo.

- Función de control. Una de las actividades típicas de la función administrativa es la de controlar la adecuación de sus actividades al orden jurídico, por lo que la invalidación de los actos administrativos contrarios a la juridicidad es ejercicio de dicha función.

b. Por el Poder Judicial

El Poder Judicial tiene la competencia para anular los actos administrativos, a petición de parte, conforme con las acciones judiciales previstas para el efecto. El Poder Judicial, no puede invalidar el acto administrativo sin la existencia de un proceso para el efecto y tampoco puede iniciar la acción de nulidad de oficio o espontáneamente. En el orden jurídico nacional, la anulación judicial del acto administrativo es procedente por medio de las acciones contenciosas administrativas y por la inconstitucionalidad.

8.2.4. Diferencia con la Revocación

Las diferencias puntuales con la revocación radican en los siguientes aspectos:

a. Las causales de la revocación se fundan en los puestos de conveniencia y oportunidad, mientras las anulación en los vicios de legitimidad o regularidad del acto.

b. El objeto de la revocación es un acto válido que se vuelve inoportuno o inconveniente al interés general, y en la nulidad el objeto es un acto viciado o irregular con la pretensión de reparar la juridicidad violada.

c. Los sujetos habilitados. La revocación es competencia única de la Administración Pública y la anulación es competencia tanto de la Administración Pública como del Poder Judicial.

d. En cuanto a los efectos. El acto de revocación no tiene efecto retroactivo porque se trata de un acto originado válidamente, y la anulación tiene efecto retroactivo porque se trata de un acto originalmente inválido.

e. En relación a situación jurídica nacida de los actos extinguidos. El acto de revocación no afecta los derechos adquiridos durante la vigencia del acto revocado y en los actos anulados, por haber nacido con invalidez originaria no hace nacer derecho alguno. Del acto nulo no surge derecho alguno.

NOTAS

⁶⁰         DROMI, JOSÉ ROBERTO; op. cit., pág. 197.

⁶¹         DROMI, JOSÉ ROBERTO; op. cit., pág. 109.

⁶²         VILLAGRA MAFFIODO, SALVADOR; op. cit., pág. 44/56.

⁶³         PEÑA VILLAMIL, MANUEL; Derecho Administrativo, Tomo III, Ed. Biblioteca de Estudios Paraguayos. U.C. págs. 159/163, 1997.

⁶⁴         VILLAGRA MAFFIODO, SALVADOR; op. cit., pág. 44.

⁶⁵         VILLAGRA MAFFIODO, SALVADOR: op. cit., págs. 44/45.

⁶⁶         PARADA, RAMÓN; op. cit., pág. 129.

⁶⁷         PARADA, RAMÓN; op. cit., pág. 131.

⁶⁸         DROMI, JOSÉ ROBERTO; op. cit., pág. 116.

⁶⁹         VILLAGRA MAFFIODO, SALVADOR; op. cít., págs. 46/47.

⁷⁰         DROMI, JOSÉ ROBERTO; op. cit., pág. 122/123.

⁷¹         DROMI, JOSÉ ROBERTO: op. cit., pág. 124.

⁷²         COMADIRA, JULIO RODOLFO; Acto Administrativo Municipal, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1992, págs. 39 y 40.

⁷³         DROMI, JOSÉ ROBERTO; op. cit., pág. 131.

⁷⁴         DROMI, JOSÉ ROBERTO; op. cit., pág. 132/133.

⁷⁵         DROMI, JOSÉ ROBERTO; op. cit., pág. 133.

⁷⁶         BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTONIO; Curso de Dereito... op. cit., págs. 250/251

⁷⁷         BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTONIO; Curso de Dereito... op. cit., pág. 247.

⁷⁸         ESCOLA, HÉCTOR JORGE; op. cit., pág. 510.

⁷⁹         CASSAGNE, JUAN CARLOS; La ejecutoriedad del Acto Administrativo, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1971, pág. 53.

⁸⁰         COMADIRA, JULIO RODOLFO; op. cit., pág. 103.

⁸¹         DROMI, JOSÉ ROBERTO; op. cit., pág. 143.

⁸²         DROMI, JOSÉ ROBERTO; op. cit., pág. 401.

⁸³         SAYAGÜES LASO, ENRIQUE; op. cít., pág. 326.

⁸⁴         DROMI, JOSÉ ROBERTO; op. cit., pág. 200.

⁸⁵         DROMI, JOSÉ ROBERTO; op. cit., pág. 165.

⁸⁶         MARTIN MATEO, RAMÓN; Manual de Derecho Administrativo, Ed. Trivium S.A., 17° ed., Madrid, 1995, págs. 345/355.

⁸⁷         VALLE FIGUEIREDO, LUCIA; op. cit., pág. 214.

⁸⁸         SAYAGÜES LASO, ENRIQUE; op. cit., pág. 437.

⁸⁹         BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTONIO; Curso de Díreito..., op. cit., pág. 281.

⁹⁰         DIEZ, MANUEL MARÍA; Manual de Derecho Administrativo, Tomo I, Ed. Plus Ultra, Buenos Aires, 1997, pág. 250.

⁹¹         BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTONIO: Curso de Direito..., op. cit., pág. 282.

⁹²         BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTONIO: Curso de Dereito..., op. cit., págs. 287/288.

⁹³         ZANELLA DI PIETRO, MARÍA SILVIA; op. cit., pág. 195.

⁹⁴         VALLE FIGUEIREDO, LUCIA; op. cit., pág. 224.

⁹⁵         BANDEIRA DE MELO, CELSO ANTONIO; Curso de Dereito..., op. cit., pág. 291.

⁹⁶          GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO; FERNÁNDEZ, TOMAS RAMÓN; Curso de Derecho..., op. cit., pág. 602.

⁹⁷         COMADIRA, JULIO RODOLFO; op. cit., pág. 67.

⁹⁸         BIDART CAMPOS, GERMÁN; Inmutabilidad de los actos otorgantes de un beneficio previsional, en Estudios de Previsión Social y Derecho Civil, Buenos Aires, 1968, pág. 56. DIEZ, MANUEL MARÍA; op. cit., pág. 331. GORDILLO, AGUSTÍN; El acto administrativo, Ed. Abeledo Perrot, pág. 153.

ÍNDICE

Presentación

CAPÍTULO I

DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Generalidades

2. Concepto

3. Importancia

4. Criterios de definición del Derecho Administrativo

4.1. Criterio del servicio público

4.2. Criterio del Poder Ejecutivo

4.3. Criterio de las relaciones jurídicas

4.4. Criterio teleológico o finalista

4.5. Criterio negativo o residual

4.6. Criterio de distinción entre actividades jurídicas y sociales del Estado

4.7. Criterio de la Administración Pública

5. Relaciones con otras disciplinas jurídicas

5.1. Derecho constitucional

5.2. Derecho tributario y financiero

5.3. Derecho Penal

5.4. Derecho Procesal Penal

5.5. Derecho Civil

5.6. Derecho Procesal Civil

5.7. Derecho Laboral

6. Fuentes del Derecho Administrativo

6.1. Noción

6.2. Acepciones del término fuente

6.3. Clasificación de las fuentes

6.3.1. Fuentes formales

6.3.1.1. La Constitución

6.3.1.2. Los Tratados Internacionales

6.3.1.3. La Ley

6.3.1.4. El Reglamento

6.3.1.5. Los actos administrativos

6.3.1.6. Los contratos administrativos

6.3.2. Fuentes informativas

6.3.2.1. La doctrina

6.3.2.2. La Jurisprudencia

7. Los Principios del Derecho Administrativo

7.1. Concepto

7.2. Principio de Supremacía del Interés Público sobre el Interés Privado

7.3. Principio de Legalidad

7.4. Principio de Finalidad

7.5. Principio de Razonabilidad

7.6. Principio de Proporcionalidad

7.7. Principio de Motivación

7.8. Principio de Impersonalidad

7.9. Principio de Publicidad

7.10. Principio de Debido Proceso Legal

7.11. Principio de Moralidad Administrativa

7.12. Principio de Control Judicial de las Actividades Administrativas

7.13. Principio de Responsabilidad del Estado

CAPÍTULO II

ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. Introducción

2. Noción

3. Concepto

4. Elementos componentes de la estructura de la Administración Pública

4.1. Las Entidades Públicas

4.2. Los órganos Públicos

4.3. Personalidad Jurídica

4.4. Competencia      

4.5. Cargos

4.6. Agentes Públicos

5. Principios informadores de la Administración Pública

5.1. Legalidad

5.2. Eficacia

5.3. Eficiencia

5.4. Supremacía del Interés Público

5.5. Presunción de Legalidad de sus actos

5.6. Continuidad del Servicio Público

5.7. Impersonalidad

5.8. Publicidad

5.9. Principio de Auto-organización

5.10. Competencia

5.11. Jerarquía           

5.12. Coordinación

5.13. Cooperación

5.14. Autotutela Administrativa

6. Órgano Público

6.1. Concepto

6.2. Técnica de la atribución de la actuación de los agentes públicos al órgano administrativo

6.3. Clasificación de los órganos estatales

7. Estructura Administrativa en Paraguay

7.1. Administración Central

7.2. La Administración de los órganos extrapoderes

7.3. La Administración Descentralizada en el ámbito local

7.3.1. Características de las Entidades Descentralizadas

7.3.2. Forma de Descentralización de las Entidades Locales

7.3.3. Clasificación de Descentralizaciones

7.4. Las Entidades Estatales

7.4.1. Entidades Autárquicas

7.4.1.1. Concepto

7.4.1.2. Elementos

7.4.1.3. Régimen jurídico

7.4.1.4. Diferencia con otras entidades

7.4.2. Entidades Autónomas

7.4.2.1. Elementos

7.4.3. Empresas del Estado

7.4.3.1. Elementos característicos de las Empresas Públicas

7.4.3.2. Naturaleza Jurídica de los Actos de las Empresas

7.4.3.3. Tipos de Empresas del Estado

7.5. Órganos Desconcentrados

7.6. Entidades Reguladoras

CAPÍTULO III

ACTIVIDADES NORMATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. Introducción

2. Hechos administrativos

2.1. Concepto

2.2. Diferencia con el acto administrativo

2.3. Clasificación

2.4. Impugnabilidad

3. Actos administrativos

3.1. Concepto

3.2. Elementos de regularidad del Acto Administrativo

3.2.1. Legalidad

3.2.2. Competencia

3.2.2. l. Caracteres de la competencia

3.2.2.2. Clases de competencia

3.2.3. Objeto

3.2.4. Voluntad

3.2.5. Forma

3.2.5. l. La forma de instrumentación

3.2.6. Motivación

3.2.7. Publicidad

3.2.8. Causa (Presupuesto lógico)

3.2.9. Finalidad (Presupuesto teleológico)

3.3. Características del Acto Administrativo

3.3. l. Legitimidad

3.3.2. Ejecutividad

3.3.3. Ejecutoriedad

3.3.4. Estabilidad

3.3.5. Impugnabilidad

3.4. Clasificación de los Actos Administrativos

3.5. Tipos de actos administrativos

4. Reglamento

4.1. Concepto

4.2. Diferencias con el Acto Administrativo

4.3. Diferencias con la Ley

4.4. Caracteres

4.5. Impugnabilidad

4.6. Clases de Reglamento

5. Simple acto de la administración

5.1. Características

6. Invalidadez de los actos administrativos

6.1. Vicios de Invalidez del Acto Administrativo

6.2. Diferencias con las nulidades civiles

7. Convalidación y conversión de los actos administrativos

8. Extinción de los actos administrativos

8.1. Formas de extinción de los actos originalmente válidos

8.1.1. Caracteres de la Revocación

8.1.2. Objeto de la Revocación

8.1.3. Fundamento

8.1.4. Causales de la Revocación

8.1.5. Efectos de la Revocación

8.1.6. Límites del Poder de Revocar. Actos Irrevocables

8.2. Actos originalmente viciados

8.2.1. Anulación o invalidación. Concepto

8.2.2. Causales de Invalidez

8.2.3. Sujeto habilitado para la anulación

8.2.4. Diferencia con la Revocación

CAPÍTULO IV

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

1. Introducción

2. Naturaleza jurídica del contrato celebrado por la Administración Pública

3. Criterios de distinción de los contratos administrativos

4. Definición

5. Elementos del contrato administrativo

5.1. Sujetos. Las partes del contrato

5.2. Competencia y capacidad

5.3. Consentimiento

5.4. Causa

5.5. Objeto

5.6. Finalidad

5.7. Forma

6. Caracteres específicos del contrato administrativo

7. Principios informadores de la contratación pública

7.1. Principios constitucionales

7.1.1. La igualdad entre los interesados en la contratación pública

7.1.2. La Libre Concurrencia

7.2. Principios legales

7.2.1. Economía

7.2.2. Eficiencia

7.2.3. Juridicidad

7.2.4. Transparencia

7.2.5. Publicidad

7.2.6. Simplificación y Modernización Administrativa

7.2.7. Desconcentración de Funciones

7.3. Contrataciones excluidas

7.4. Personas inhabilitadas para contratar

8. Procedimiento de contratación

8.1. Licitación pública

8.1.1. Concepto

8.1.2. Clases de licitaciones públicas

8.1.3. Naturaleza jurídica de la licitación

8.1.4. Fases del procedimiento

8.2. Pliegos de Bases y Condiciones

8.2.1. Contenido del Pliego de Requisitos

8.2.2. Clasificación de los Pliegos de Requisitos de la Licitación

8.2.3. Las Etapas del Procedimiento de Licitación

8.2.3.1. El llamado a licitación o convocatoria

8.2.3.2. La adquisición de pliego de requisitos de la licitación

8.2.3.3. La presentación de la oferta

8.2.3.3.1. Formas de presentación

8.2.3.3.2. Plazo de presentación

8.2.3.3.3. Vía de entrega de las ofertas

8.2.3.3.4. Contenido de los sobres de ofertas

8.2.3.4. La apertura de las ofertas

8.2.3.4.1. Desarrollo del acto de apertura

8.2.3.5. La evaluación de las ofertas

8.2.3.6. La adjudicación

8.2.3.6.1. Formalidades y plazo de la adjudicación

8.2.3.6.2. Impugnación de la Adjudicación

8.2.3.7. Suscripción del contrato

8.2.3.7.1. La no formalización del contrato por el adjudicado

8.3. Licitación por concurso de ofertas

8.3.1. Requisitos

8.4. Contratación directa

8.5. Contratación inmediata con fondos fijos

8.5.1. Diferencias con la contratación directa

8.5.2. Excepciones a la licitación

8.5.3. Contenido de contrato

9. Ejecución de contrato

9.1. Poder de dirección

9.2. Poder de Control

9.3. Poder de imposición de sanciones

9.3.1. Clasificación de las sanciones

9.3.2. Fuentes de las sanciones

9.4. Poder de modificación del contrato

9.4.1. Fundamento

9.4.2. Fuentes

9.4.3. Límites del poder de modificación

9.5. Obligaciones de las partes

9.5.1. Obligaciones de la Administración Pública

9.5.2. Obligaciones del contratista

9.6. Derechos de las partes

9.6.1. Derechos de la Administración

9.6.2. Derechos de los contratistas

10. Extinción del contrato

10.1. Terminación anormal del contrato

10.2. Causas de recisión del contrato por incumplimiento del contratista

10.3. Procedimiento administrativo de la rescisión del contrato

10.4. Causas de rescisión por incumplimiento de la Administración

11. Tipos de contratos administrativos

11.1. Contratos de Obras Públicas

11.1.1. Concepto de contrato de Obras Públicas

11.1.2. Objeto del Contrato

11.1.3. Procedimiento de Contratación de Obras     Públicas

11.2. Contrato de Concesión

11.3. Contrato de Suministro

11.4. Contrato de Consultoría

11.4.1. Concepto

11.4.2. Tipos del contrato

11.4.3. Criterios de selección

11.5. Contrato de Empréstito Público

11.5.1. Objeto del contrato

11.5.2. Finalidad del recurso financiero captado

CAPÍTULO V

ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIÓN U ORDENADORA

1. Generalidades

2. Precisión del término

3. Evolución histórica

4. Fundamento constitucional

5. Concepto

6. Características de la actividad de limitación o de ordenación

7. Técnicas jurídicas del ejercicio de la función ordenadora o de limitación de derechos

7.1. Actividad normativa

7.2. Operaciones materiales

8. Carácter de la acción limitadora o de ordenación

9. Límites al ejercicio de la actividad

10. La infracción a las normas de limitación o de ordenación

11. Las sanciones

11.1. Las sanciones personales

11.2. Las sanciones patrimoniales

12. Las causales de extinción de la acción y las penas contravencionales

13. Clasificación de la actividad ordenadora o de limitación

13.1. Según la jurisdicción del órgano

13.2. Según el objeto o bienes jurídicos protegidos

13.3. Según el momento en que actúa

14. Intervención administrativa sobre la propiedad privada

14.1. Introducción

14.2. Limitaciones a la propiedad privada en interés público

14.2.1. Las restricciones administrativas

14.2.2. Las servidumbres administrativas

14.2.3. La expropiación

14.2.4. Limitaciones administrativas

14.3. Intervención administrativa en interés privado

CAPÍTULO VI

SERVICIOS PÚBLICOS

1. Generalidades

2. Criterios para delimitar el concepto

2.1. Criterio amplio

2.2. Criterio restrictivo

3. Elementos del concepto de servicios públicos

4. Origen y evolución de los servicios públicos

4.1. El Estado policial

4.2. El Estado de los servicios públicos

4.3. La actividad de servicios públicos de prestación directa por el Estado

4.4. Actividad estatal de producción de bienes

4.5. Estado programador y conformador de la vida social

5. Justificación del servicio público

6. Los principios jurídicos o caracteres del servicio público

6.1. Principio de continuidad

6.2. Principio de regularidad

6.3. Principio de igualdad o uniformidad

6.4. Principio de neutralidad

6.5. Principio de generalidad o universalidad

6.6. Principio de obligatoriedad

6.7. Principio de mutabilidad

6.8. Principio de la contraprestación por el usuario

6.9. Principio de participación de usuario

6.10. Principio de eficiencia

6.11. Principio de responsabilidad

7. Consecuencias jurídicas de la aplicación de los principios

8. Condiciones para su existencia

9. Forma de prestación

9.1. Directa

9.2. Indirecta

10. Clasificación de servicios públicos

10.1. Por la titularidad del servicio

10.2. Por la necesidad de su prestación

10.3. Por el carácter de su prestación

10.4. Por la forma de su ejercicio

11. Diferencias entre actividad de prestación de servicios públicos y producción de bienes

12. Exportación simultánea de una misma actividad en régimen público y privado

13. Usuario del servicio público

13.1. Derechos del usuario

13.2. Obligaciones del usuario

13.3. Protección del usuario

13.3.1. La protección administrativa

13.3.2. Protección judicial

14. Técnica de reversión de los derechos públicos

CAPÍTULO VII

INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA ECONOMIA

1. Introducción

2. Actividad económica del estado en la producción de bienes y servicios

2.1. Producción de bienes

2.2. Prestación de servicios

2.3. Técnicas para asumir la intervención directa

2.3.1. Nacionalización

2.3.2. Creación de empresas públicas

2.3.2.1. Concepto de Empresa Pública

2.3.2.2. Características de las empresas públicas

2.3.2.3. Clases de empresas públicas

3. Actividad de fomento administrativo

3.1. Las Técnicas del fomento Administrativo

4. Actividad de planificación

4.1. Objetivos de la Planificación Económica

4.2. Base constitucional

4.3. Tipos de planificación

CAPÍTULO VIII

RECURSOS DEL ESTADO

1. Consideraciones generales

2. Concepto de bienes públicos

3. Elementos de los bienes de dominio público

4. La distinción entre dominio eminente y dominio público

5. Forma de obtención de bienes

6. Clasificación de los bienes que integran el dominio público

6.1. Criterio de la naturaleza

6.2. Criterio geográfico

6.3. Criterio de formación

6.4. Criterio de titularidad

6.5. Criterio de destino

6.5.1. Los Bienes de Dominio Público

6.5.2. Los bienes del Dominio Privado del Estado

7. Clasificación de bienes públicos en la legislación paraguaya

8. Cambio del destino de los bienes

9. Características jurídicas de los bienes públicos

9.1. Inenajenabilidad

9.2. Inembargabilidad

9.3. Imprescriptibilidad

10. Utilización de los bienes públicos por un particular

10.1. Instrumentos jurídicos de admisión del uso particular de los bienes públicas

10.2. Caracteres jurídicos del uso de los bienes públicos

11. Administración de los bienes públicos

12. Venta de los bienes públicos

13. Control de la administración de los bienes públicos

13.1. Contraloría General de la República

13.2. Auditoría General del Poder Ejecutivo

14. Responsabilidad por la mala administración de los bienes públicos

15. Jurisdicción competente

CAPÍTULO IX

RECURSOS HUMANOS

1. Servidores públicos

2. Terminología

3. Concepto

4. Principios constitucionales de la función pública

5. Naturaleza jurídica de la función pública

6. Forma de selección de los funcionarios

6.1. Designación o nombramiento

6.2. Sistema de elección

6.3. El Sistema de sorteo

7. Requisitos para el acceso a la función pública

8. Clasificación de los funcionarios

8.1. Clasificación legal de los funcionarios públicos.

8. l. l. Por la denominación legal

8.1.1.1. Funcionarios públicos excluidos de la regulación de la ley de la Función Pública

8.1.1.2. Los funcionarios reglados por la ley de la Función Pública

8.1.2. Por la duración de la función

8.1.3. Por la movilidad en la función

8.1.4. Por la función desempeñada

8.1.5. Por el tiempo de ejercicio de la función

8.1.6. Por el órgano estatal en la que prestan servicios

8.2. En la legislación extranjera

8.2.1. Clasificación de funcionarios públicos en España

8.2.2. Clasificación de funcionarios públicos en Brasil

CAPÍTULO X

SITUACIÓN JURÍDICA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS

1. Derechos de los funcionarios públicos

1.1. Derechos individuales consagrados en la Constitución

1.1.1. Derecho a la no discriminación Laboral

1.1.2. Derecho a la protección especial de los discapacitados

1.1.3. Derecho a la protección especial de las trabajadoras en estado de gravidez

1.1.4. Derecho a la limitación de la jornada laboral

1.1.5. Derecho a los descansos legales establecidos en el Código Laboral

1.1.6. Derecho a las vacaciones anuales remuneradas

1.1.7. Derecho a la remuneración salarial mínima vital y móvil

1.1.8. Derecho al aguinaldo anual

1.1.9. Derecho a la bonificación familiar

1.1.10. Derecho a la estabilidad laboral

1.1.11. Derecho a la seguridad social

1.1.12. Derecho al permiso

1.1.13. Derecho a la renuncia al cargo

1.1.14. Derecho a la defensa

1.1.15. Derecho a la promoción o ascenso

1.1.16. Derecho al cargo

1.1.17. Derecho a la capacitación

1.2. Los derechos colectivos de los trabajadores

1.2.1. Derecho a sindicalización

1.2.1.1. Concepto de sindicato

1.2.1.2. Titulares de los derechos a la libertad sindical

1.2.1.3. Funcionarios Públicos excluidos del derecho a la sindicalización

1.2.1.4. Requisitos formales para la inscripción del sindicato

1.2.1.5. Las Asambleas de los sindicatos.

1.2.1.6. Requisitos para la validez de las decisiones adoptadas en las asambleas

1.2.1.7. Las decisiones de las asambleas.

1.2.2. Derecho de huelga

1.2.2.1. Concepto

1.2.2.2. El derecho a huelga en la Ley de la Función Pública

1.2.2.2.1. Trámites previos a la declaración de huelga

1.2.2.2.2. Requisitos de la declaración de huelga

1.2.2.2.3. Forma del ejercicio del derecho de huelga

1.2.2.2.4. Concepto de servicios públicos imprescindibles

1.2.2.2.5. Procedimiento para mantener la provisión de los servicios imprescindibles

1.2.2.2.6. Órgano Judicial competente para dirimir conflicto

1.2.3. Derecho a la suscripción de convenio colectivo de trabajo

1.2.3.1. Concepto de convenio colectivo de condiciones de trabajo

1.2.3.2. Regulación del Convenio Colectivo de condiciones de trabajo en el sector público

1.2.3.2.1. Sujetos del convenio colectivo público

1.2.3.2.2. Trabajadores públicos excluidos del derecho a la suscripción del convenio colectivo de condiciones de trabajo

1.2.3.2.3. Fundamentos de la exclusión de determinados trabajadores públicos

1.2.3.2.4. Objetos no negociables en el convenio colectivo público

1.2.3.3. Procedimiento de Negociación del convenio colectivo en el sector público

1.2.3.4. Efectos del convenio colectivo

1.2.3.5. Garantía a la estabilidad del dirigente

1.2.3.5.1. Concepto

1.2.3.5.2. Sujeto de la estabilidad sindical

1.2.3.5.3. Naturaleza de la protección

1.2.3.5.4. Finalidad de la estabilidad sindical

1.2.3.5.5. Plazo de protección del dirigente sindical

1.2.3.5.6. Efectos de la garantía

2. Obligaciones de los funcionarios

3. Prohibiciones a los funcionarios

4. El régimen de las inhabilidades

5. Terminación de la relación jurídica entre el estado y sus funciones

6. Responsabilidad de los funcionarios públicos

6. l. Fundamento de la responsabilidad del funcionario

6.2. Supuestos motivantes de la responsabilidad de los funcionarios públicos

6.3. Tipos de responsabilidad del funcionario público

6.4. Causales eximentes de la responsabilidad del funcionario

6.5. Responsabilidad Administrativa

7. Régimen de las incompatibilidades

8. Órganos judiciales competentes para resolver las cuestiones vinculadas a la función pública

CAPÍTULO XI

PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS

1. Generalidades

2. Concepto

3. Fundamento

4. Principios informadores del procedimiento disciplinario

4.1. Principio de Legalidad

4.1.1. Principio de Tipicidad o Legalidad de las faltas administrativas

4.1.2. Legalidad de las sanciones administrativas

4.1.3. Legalidad del procedimiento para la investigación de la conducta de los     funcionarios

4.2. Derecho a la defensa del funcionario

4.3. Prohibición de utilizar pruebas ilegales contra el funcionario

4.4. Prohibición de la doble persecución administrativa (Non bis in ídem)

4.5. Presunción de inocencia del funcionario

4.6. Proporcionalidad

4.7. Culpabilidad

4.8. Irretroactividad de las normas sancionadoras administrativas desfavorables y la retroactividad de la ley favorable

4.9. Juicio público

5. Las faltas administrativas

5. l. Las Faltas Administrativas Leves

5.2. Las Faltas Administrativas Graves

6. Sanciones administrativas

6.1. Las sanciones por la comisión de las Faltas Administrativas Leves

6.2. Las sanciones por la comisión de las Faltas Administrativas Graves

7. Órgano de aplicación de las sanciones disciplinarias

8. Trámites del procedimiento administrativo disciplinario

8.1. Formas de inicio del procedimiento

8.2. Órgano competente para realizar el sumario

8.3. Desarrollo del Procedimiento

8.3.1. Iniciación del expediente administrativo

8.3.2. Traslado de la acusación al funcionario

8.3.3. Contestación de la acusación

8.3.3.1. La contestación de la acusación

8.3.3.2. La oposición de excepciones

8.3.4. Audiencia de prueba del sumario

8.3.5. Presentación de alegatos

8.3.6. Resolución del Juez Instructor

8.3.7. Resolución ficta

8.3.8. Resoluciones dictadas fuera del plazo legal

8.3.9. Responsabilidad del Juez del Sumario

CAPÍTULO XII

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. Introducción

2. Concepto

2.1. Concepto orgánico

2.2. Concepto material

3. Fines del procedimiento administrativo

4. Importancia

5. Tipos de procedimientos administrativos

6. Principios informadores del procedimiento administrativo

6.1. Legalidad

6.2. Defensa

6.3. Gratuidad

6.4. Oficialidad

6.5. Informalismo

6.6. Eficacia

6.7. Contradicción

6.8. Igualdad

6.9. Buena fe

6.10. Publicidad

7. Tipos de procedimientos administrativos

7.1. Procedimiento Tributario

7.1.1. Procedimiento de revisión de las resoluciones de las autoridades tributarias

7.1.2. El Recurso de Reconsideración o Reposición

7.1.2.1. Sujeto habilitado para su interposición

7.1.2.2. Órgano ante el cual se interpone

7.1.2.3. Forma de interposición del recurso

7.1.2.4. Plazo para interponer

7.1.2.5. Efecto de la interposición del Recurso

7.1.2.6. Trámite del Recurso

7.1.2.7. Plazo para resolver el recurso

7.1.3. El Recurso de Apelación

7.1.3.1. Sujeto habilitado para interponer el recurso

7.1.3.2. Órgano ante el cual se interpone el recurso

7.1.3.3. Forma de interposición

7.1.3.4. Plazo para interponer el recurso

7.1.3.5. Efecto del Recurso

7.1.3.6. Trámite del Recurso

7.1.3.7. Notificación de la apertura a prueba

7.1.3.8. Plazo para resolver el recurso

7.1.3.9. Forma de resolver el recurso

7.1.4. El Procedimiento de Determinación Tributaria

7.1.4.1. Introducción

7.1.4.2. Concepto de Procedimiento de determinación Tributaria

7.1.4.3. Naturaleza jurídica

7.1.4.4. Objeto de la determinación tributaria

7.1.4.5. Presupuestos legales de procedencia

7.1.4.6. Inicio del Procedimiento

7.1.4.7. Trámite del Procedimiento

7.1.4.8. Prejudicialidad de la determinación tributaria en el hecho punible de Evasión de Impuesto

7.1.5. El Procedimiento de devolución de pago indebido

7.1.5.1. Fundamentos

7.1.5.2. Sujeto legitimado para promover el procedimiento

7.1.5.3. Órgano ante el cual se realiza el reclamo

7.1.5.4. Trámite del Procedimiento

7.1.5.5. Período de Prueba

7.1.5.6. Resolución de la Administración

7.1.5.7. Plazo para efectivizar la devolución

7.1.5.8. Recursos Administrativos contra la decisión

7.1.6. El Procedimiento para la aplicación de sanciones por infracciones tributarias

7.1.6.1. Principios informadores del procedimiento administrativo sancionador

7.1.6.2. Órgano competente para iniciar el procedimiento

7.1.6.3. Trámite del procedimiento sancionador

7.1.7. El procedimiento de consulta vinculante

7.1.7.1. Concepto

7.1.7.2. Fundamento 

7.1.7.3. Órgano de interposición de la consulta

7.1.7.4. Sujeto legitimado para la consulta

7.1.7.5. Trámites del procedimiento

7.1.7.6. Recurribilídad del acto

7.2. Procedimiento Sancionador contra los Agentes de Intermediación Financiera

7.2.1.   Concepto

7.2.2. Órgano Competente

7.2.3. Sujetos pasivos del procedimiento

7.2.4. Las faltas         

7.2.5. Las sanciones   administrativas          

7.2.5.l. Las sanciones a las entidades infractoras

7.2.5.2. Las sanciones a los Administradores y Auditores Externos

7.2.6. Trámites del Procedimiento.

7.3. Procedimiento administrativo sancionador aduanero

7.3.1. Concepto

7.3.2. Órgano Competente

7.3.3. Sujetos Pasivos del Procedimiento

7.3.4. Tipos administrativos aduaneros

7.3.4.1. Las faltas aduaneras

7.3.4.2. Infracciones aduaneras

7.3.5. Las sanciones administrativas

7.3.6. Trámites del procedimiento

7.3.6.1. Modos de iniciar el procedimiento

7.3.6.2. Traslado de la denuncia

7.3.6.3. Período probatorio

7.3.6.4. Alegato

7.3.6.5. Resolución definitiva

7.3.6.6. Apelación

7.3.6.7. Impugnación Judicial

7.3.6.8. Efectos del sumario sobre la acción penal

CAPÍTULO XIII

CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. Generalidades

2. Concepto

3. Tipos de control

3. 1. En cuanto a la ubicación del órgano que realiza el control....

3.2. En cuanto el Poder, órgano o autoridad que ejerce el control

3.3. En cuanto al objeto del control

3.4. En cuanto al momento en que ocurre el control

4. Control interno

5. Control externo

5.1. Control parlamentario

5.1.1. Control sobre la conducta de los funcionarios

5.1.2. Control sobre las actividades económicas financieras de la Administración Pública

5.2. Fiscalización por la Contraloría General de la República

5.2.1. Órganos controlados

5.2.2. Objeto de control

5.2.3. Trámites de control efectuado por la Contraloría General de la República

5.2.4. Dictamen de la Contraloría

5.3. Contraloría de la Defensoría del Pueblo

5.4. Control Judicial

5.4. 1. Control del Tribunal de Cuentas - Segunda Sala

5.4. 1. 1. Objeto de Control

5.4.1.2. Procedimiento del control ante el Tribunal de Cuentas - Segunda Sala

5.4.1.2.1. Iniciación

5.4.1.2.2. Trámites del Procedimiento

5.4.1.3. Aprobación ficta de la rendición de cuentas

5.4.1.4. Prejudicialidad de la Sentencia del Tribunal de Cuentas - Segunda Sala para la prosecución de la investigación penal contra los funcionarios administradores de causales públicas

5.4.1.5. Diferencias entre las funciones del Tribunal de Cuentas y la Contraloría General del Estado

5.4.2. Control del Tribunal de Cuentas - Primera Sala

5.4.3. Control judicial por medio de las garantías constitucionales

5.4.3.1. Amparo

5.4.3.2. Hábeas Corpus

5.4.3.3. Hábeas Data

5.4.3.4. La garantía de la inconstitucionalidad

CAPÍTULO XIV

PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

1. Introducción

2. Concepto

3. Importancia

4. Naturaleza del proyecto

4.1. Antecedentes de la controversia

4.2. La naturaleza en nuestra legislación

5. Sistema contencioso administrativo

5.1. El sistema administrativista o francés

5.2. En el sistema judicialista

5.3. El sistema mixto

5.4. Sistema de órgano extra-poder

6. Sistema contencioso en el Paraguay

6.1. Sistema mixto

6.2. Sistema judicial

7. El proceso contencioso administrativo

7.1. Acto generador de la cuestión contenciosa administrativa

7.2. Las partes

7.2.1. Sujeto legitimado para promover la acción

7.2.2. El sujeto pasivo

7.2.3. Terceros con interés directo o coadyuvante

7.2.4. Ministerio Público

8. Presupuestos de admisibilidad de la acción contencioso administrativa

9. Presupuestos de procedencia de la acción contencioso administrativa

10. Actos excluidos de la acción contenciosa administrativa

11. Medidas cautelares

12. Desarrollo del procedimiento

12.1. Iniciación

12.2. Solicitud de antecedentes originales de la resolución impugnada

12.3. Contestación de la demanda

12.4. La reconvención

12.5. Pruebas

12.5.1. Prueba confesoria

12.5.2. Exclusión de la confesoria contra la Administración Pública

12.5.3. Facultades del Tribunal en periodo probatorio

12.6. Alegato

12.7. Caducidad de instancia

12.8. Sentencia

12.9. Apelación

12.10. Condenación en costas

12.11. Ejecución de la sentencia

CAPÍTULO XV

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

1. Introducción

2. Concepto

3. Evolución de la responsabilidad patrimonial

4. Evolución de las doctrinas sobre la responsabilidad del Estado

4.1. Irresponsabilidad del Estado

4.2. Responsabilidad del Funcionario

4.3. Responsabilidad parcial del Estado

4.4. Responsabilidad directa del Estado

5. Fundamentos doctrinarios de la responsabilidad del Estado

5.1. Criterios subjetivos

5.2. Criterios objetivos

6. Evolución de la responsabilidad estatal en la legislación comparada

7. Clasificación de la responsabilidad estatal

7.1. Por el origen del acto productor del daño

7.2. Por la naturaleza de la función pública

8. La evolución de la responsabilidad de estado en el Paraguay

8.1. Responsabilidad fundada en el Código Civil

8.2. La irresponsabilidad del Estado por ciertos actos de sus funcionarios, establecida en la Ley 1506/35

8.3. La Responsabilidad Indirecta del Estado

8.4. La Responsabilidad del Estado

9. Responsabilidad del Estado en el derecho vigente

9.1. Responsabilidad Directa del Estado

9.2. Responsabilidad indirecta o por actos ilegítimos de sus funcionarios

9.3. Responsabilidad del Estado por Omisión

10. Responsabilidad del Estado por la naturaleza funcional del acto

10.1. Responsabilidad por actos y hechos administrativos

10.2. Responsabilidad por Actos Legislativos

10.3. Responsabilidad por Actos Judiciales

10.3.1. Responsabilidad del Estado por error Judicial en el proceso penal

11. Presupuestos de la responsabilidad del Estado

12. Causales eximentes de la responsabilidad indirecta del Estado

13. Órgano judicial competente para decidir sobre la responsabilidad patrimonial del Estado

CAPÍTULO XVI

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

1. Introducción.

2. Concepto

3. Estructura administrativa municipal

3.1. La Intendencia Municipal

3.1.1. Órganos Administrativos Municipales dependientes de la Intendencia

3.2. La Junta Municipal

4. Actividades normativas de la Municipalidad

4.1. Ordenanzas municipales

4.2. Reglamentos

4.3. Resoluciones

4.4. Hecho administrativo municipal

4.5. Contrato Administrativo

5. Actividades municipales de intervención en la economía

5. l. La actividad ordenadora municipal

5.1.1. Sanitaria

5.1.2. Moralidad

5.1.3. Ambiente

5.1.4. Seguridad

5.1.5. Tránsito

5.1.6. Comercio

5.2. El servicio público municipal

5.3. La actividad productora de bienes y servicios por la Administración Municipal

5.4. Actividad de fomento

5.5. Actividad de planificación

5.6. Actividad de restricción de la propiedad privada

6. Los procedimientos administrativos en la administración municipal

6.1. Procedimiento administrativo de impugnación

6.2. Procedimiento administrativo sancionador

6.2.1. El procedimiento ante el Juzgado de Falta Municipal

6.2.1.1. Objeto

6.2.1.2. Fases del Procedimiento

6.2.2. El procedimiento Disciplinario

7. Control de la administración pública municipal

7.1. En cuanto a la sede del control

7.1.1. El control administrativo o interno

7.1.2. El control externo

8. Recursos municipales

8.1. Los recursos patrimoniales de las municipalidades

8.1.1. Los bienes del dominio Público Municipal.

8.1.2. Característica de los bienes del dominio público

8.1.3. Los bienes del dominio privado municipal

8.2. Los Ingresos Municipales

8.2.1. Impuestos municipales

8.2.2. Tasas municipales

8.2.3. Contribución especial

8.2.4. Los ingresos no tributarios

8.2.5. Las transferencias

8.2.6. Ingresos de capital

9. Los recursos humanos

9.1. Derechos de los Funcionarios Públicos Municipales

9.2. Obligaciones de los funcionarios públicos municipales

9.3. Terminación de la relación de empleo público municipal

9.4. Régimen Disciplinario

9.5. Jurisdicción Competente

9.6. Responsabilidad de la Municipalidad

9.7. Responsabilidad de los Funcionarios Municipales

CAPÍTULO XVII

ADMINISTRACIÜN PÚBLICA DEPARTAMENTAL

1. Estructura organizativa

1.1. Órganos constitucionales de la Administración Pública Departamental

1.1.1. Gobernador

1.1.2. Junta Departamental

1.2. Órganos legales de la Administración Departamental

1.2.1. Las Secretarías del gobierno departamental

1.2.2. El Consejo de Desarrollo Departamental

2. Actividades normativas

2.1. Ordenanzas Departamentales

2.2. Resoluciones

2.3. Reglamentos

2.4. Contratos administrativos

3. Actividades departamentales de intervención en la economía

3.1. La Planificación Departamental

3.2. Prestación de Servicios Públicos

4. Control de la administración pública departamental

4.1. El control administrativo o interno

4.2. El control externo

4.2.1. Control por el Congreso Nacional

4.2.2. Control por el Poder Judicial

4.2.2.1. El control por el Tribunal de Cuentas - Primera Sala

4.2.2.2. El control por el Tribunal Electoral

4.2.2.3. El control por la Corte Suprema de Justicia

4.2.2.4. El control por los Jueces de Primera Instancia

4.2.3. Control por la Contraloría General de la República

5. Los recursos de los gobiernos departamentales

5.1. Los recursos patrimoniales de los gobiernos departamentales

5.1.1. Los Recursos originarios

5.1.2. Los Recursos Derivados

5.2. Recursos Humanos

6. Responsabilidad del Gobierno Departamental

7. Responsabilidad de los Funcionarios Departamentales

Bibliografía