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MARCELLO LACHI

  GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA AL ESTILO PARAGUAYO (MARCELLO LACHI) - EDICIÓN 7 – MAYO 2004


GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA AL ESTILO PARAGUAYO (MARCELLO LACHI) - EDICIÓN 7 – MAYO 2004

GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA AL "ESTILO" PARAGUAYO
 
MARCELLO LACHI




CONCEPTO DE GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

 

Para analizar el nivel de gobernabilidad o de ingobernabilidad del Paraguay tenemos que empezar de la definición del concepto mismo de "gobernabilidad democrática", que no siempre tiene un significado univoco en la literatura.

No es raro encontrar definiciones de gobernabilidad que reducen el concepto al mantenimiento de la paz social y el orden en el país, pero esto a menudo no implica definir cuáles son los instrumentos que se utilizan para imponer esta situación. Durante la dictadura del Gral. Stroessner el país estaba ordenado y en paz social, pero esto se había logrado a través del liderazgo absoluto e incuestionable del "jefe supremo", mediante la inclusión de grupos sociales cada vez más amplios en el sistema prebendario del Estado(1) y, finalmente, aniquilando cualquier forma de oposición al gobierno a través de la represión, la tortura y el destierro.

Nadie puede negar la existencia de altos niveles de gobernabilidad gozados por el Estado durante el régimen del Gral. Stroessner, pero sin duda nadie tampoco puede definirla como una gobernabilidad basada sobre fundamentos democráticos.

La gobernabilidad "democrática" presupone no solamente que el Estado tenga instituciones democráticas, electas a través de un voto popular libre, transparente y participativo, al amparo de una Constitución aceptada universalmente, sino también que el método para construir esta gobernabilidad sea democrático, es decir conformado a través del consenso y de la concertación, y no a través del amedrentamiento y de la represión de las organizaciones sociales que se oponen al gobierno electo.

Esto es así porque, como nos recuerda Pasquino, el régimen democrático es un sistema donde la legitimidad de un gobierno se origina no solamente de las elecciones, sino también del consenso que éste consigue mantener entre la población. (2) Solamente un gobierno eficaz, que logre satisfacer las exigencias de amplios grupos sociales puede alcanzar el consenso de la mayoría de la población y, por ende, gozar de legitimidad plena; en cambio el gobierno que impone la "gobernabilidad" a través de formas represivas y sin el consenso que se origina consiguiendo la satisfacción de las necesidades de la población, aunque electo democráticamente, pierde rápidamente legitimidad y está destinado al fracaso.

Gobernabilidad democrática, entonces, significa no solamente legitimidad formal del poder político, sino también existencia de las condiciones necesarias para producir consenso, es decir: la aceptación del mandato de los gobernantes por parte de los gobernados.

En cambio, cuando el gobierno no consigue responder eficazmente a las necesidades de la población se genera el "conflicto" entre el gobierno y los grupos sociales que no ven satisfechas sus demandas; esto determina el quiebre del consenso, la reducción de la legitimidad del gobierno, y el sistema mismo entra en la que se define como espiral de la ingobernabilidad. (3) En efecto, la disminución de la confianza de los ciudadanos en el gobierno determina una falta de credibilidad de los gobernantes, que produce a su vez una disminución de la capacidad de los mismos para enfrentar los problemas, hecho que reduce ulteriormente la confianza de la ciudadanía, generando así un circulo vicioso destinado a quebrantar el régimen político e institucional en breve tiempo.

Por todos estos motivos, hablando de gobernabilidad democrática, hacemos nuestra la definición de Jiménez Cabrera (2003; p.4), que considera como "gobernabilidad democrática" el "equilibrio entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad del sistema político para responderle de manera legítima y eficaz", entendiendo con esta afirmación que solamente cuando el gobierno consigue equilibrar su capacidad de respuestas con las demandas que provienen de la sociedad, a través de la concertación con los mismos representantes de las organizaciones políticas y sociales, de manera a obtener una mutua satisfacción y consenso independientemente de la entidad misma (que puede ser influenciada por la situación coyuntural político-económica, local o internacional), es posible hablar de la obtención de una gobernabilidad democrática, legítima y satisfactoria para todos.


CONFORMACIÓN DE LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN LAS SOCIEDADES CONTEMPORÁNEAS

 

Las sociedades contemporáneas son sociedades complejas. El desarrollo social y humano de la ciudadanía ha determinado, con el tiempo, un crecimiento de las expectativas de la población acerca de las repuestas que el Estado debería entregarle para la satisfacción de sus necesidades. Por este motivo, el Estado, en toda la segunda mitad del siglo XX, tuvo que ampliar su rol socio-económico adquiriendo cada día más funciones y obligaciones para responder en forma satisfactoria a las demandas de una cada vez mayor cantidad de bienes y servicios proveniente de los ciudadanos, al fin de mantenerse con legitimidad y consenso y evitar así su caída.

Esta misma complejidad, por otro lado, tiene en sí el germen de la ingobernabilidad, porque el crecimiento exponencial de las demandas de los ciudadanos hacia el Estado llega necesariamente a un punto en el cual el Gobierno no puede dar respuestas satisfactorias, activando así la anteriormente citada "espiral de la ingobernabilidad".

La gran mayoría de los países desarrollados, donde generalmente el nivel de demandas de los ciudadanos es muy alto, pudieron hacer frente a la situación gracias al contemporáneo desarrollo de las organizaciones sociales (partidos, sindicatos, cámaras de empresas, organizaciones de categoría, etc.), que conformándose en grandes bloques políticos-sociales sobre la base de principios de mutuo interés y solidaridad, permitieron a los gobiernos enfrentarse solamente con un número limitado de referentes sociales y poder así activar instrumentos de mediación, diálogo y concertación que consiguieron, a través de acuerdos mutuamente satisfactorios, garantizar la gobernabilidad del sistema.

La solidaridad de fondo, interna a los bloques político-sociales, permitió además sobreseer del problema a los sectores que se veían directamente afectados por los acuerdos conseguidos, porque el pertenecer a un bloque solidario garantizaba que en un sucesivo momento los sectores más afectados habrían sido compensados por el bloque mismo de manera satisfactoria.

La posibilidad de conformar niveles aceptables de gobernabilidad democrática en la sociedad contemporánea está, entonces, en la concertación entre el gobierno y los grandes bloques político-sociales; pero, desafortunadamente, esta situación nunca se pudo dar en Paraguay durante toda su historia reciente, habiendo preferido los Gobiernos que se sucedieron desde 1989, a cambio de buscar la concertación con los actores políticos y sociales, utilizar instrumentos "alternativos" de gobernabilidad que, a final de cuenta, demostraron no poder sobrevivir a situaciones coyunturales, ni garantizar la obtención de niveles de gobernabilidad satisfactorios en el tiempo.

 

RAÍCES HISTÓRICAS DE LA "INGOBERNABILIDAD" PARAGUAYA

 

Como se ha subrayado anteriormente, la gobernabilidad, durante la dictadura del Gral. Stroessner (1954-1989), se sustentaba sobre tres elementos: un liderazgo absoluto e incuestionable, la compra del apoyo de grupo sociales a través del sistema de prebendas, y la represión de cualquier forma de oposición.

En la sociedad paraguaya, donde predominan las relaciones personales y comunitarias, desde siempre se impuso el liderazgo carismático que existe más allá de la construcción y vigencia de las Instituciones (cultura del caudillo). Esto determinó una "personalización absoluta" del poder democrático, llegándose a confundir el poder democrático que es consecuencia de la capacidad de imponer un mandato fundado en la ley, con un poder que radica en la persona misma. Esta realidad ha configurado una situación en la cual lo público y lo privado nunca están suficientemente separados. Tanto es así que el bien público acaba por ser de "propiedad" del gobernante de turno que puede disponer de éste en la misma forma, tanto por las necesidades públicas cuanto por sus necesidades personales (Morínigo, 1987).

Sobre la base de este principio, todavía inculcado en el sentido común de la sociedad paraguaya, se estructuró el régimen de Stroessner, que puso en el centro del sistema la personalidad del líder supremo que tenía en sí la "autoridad" para disponer del Estado a su antojo; reforzando esta condición absoluta, por un lado, con un sistema represivo de alto nivel y total fidelidad que consiguió bloquear cualquier tentativa de estructurar una oposición sistemática a la dictadura, y por otro lado, implementando un sistema de dominación social prebendario organizado alrededor del Partido Colorado que, controlando el tejido de la sociedad, transformaba las relaciones sociales en un "negocio" de apoyo "ideológico" a cambio de prebendas.

La eficiencia de este sistema de sustentación del régimen de Stroessner permitió al mismo mantener un alto nivel de gobernabilidad en el país, con un buen grado de eficacia y eficiencia en su actividad de gobierno; hecho que permitió al sistema sobrevivir por más de 35 años, y caer solamente en el momento en que uno de los ejes del mismo, es decir la fidelidad al régimen por parte del Partido Colorado, se resquebrajó, debilitando todo el sistema y poniendo "in itere" las condiciones que llevaron al golpe militar del 2-3 de febrero del 1989. (4)

 Con el retorno a la democracia esta tipología de gobernabilidad, no basada sobre "elementos" democráticos, hubiera tenido que ser substituida por un sistema de gobernabilidad "democrática" con las características conceptuales precedentemente indicadas, pero esto no llegó a realizarse, prefiriendo las nuevas élites políticos-económicas-militares que se habían adueñados del poder intentar sustentar el nuevo régimen sobre las mismas bases del stronismo.

Aunque se substituyó el sistema represivo con un sistema de libertades políticas y civiles, el mantenimiento del sistema de liderazgo "hegemónico" a través de la persona "del héroe de la revolución del 89" Gral. Rodríguez (elegido presidente en este mismo año con más del 70% de los sufragios) y el mantenimiento del sistema tradicional de dominación prebendario sustentado a través del Partido Colorado, dejaron, de hecho, sin cambios sustanciales la estructura política de gobierno del país, por lo menos hasta la Constitución del 1992.

En estos primeros años de democracia, las renovadas libertades civiles de la población, así como una situación económica favorable, permitieron mantener un buen nivel de gobernabilidad en el país, porque, de hecho, el Gobierno conseguía mantener alto el nivel de respuesta a las demandas de la población, por el nuevo ambiente de democracia y libertad y por los buenos niveles de crecimiento económico; pero esta situación era absolutamente coyuntural y destinada a debilitarse con el tiempo.

En efecto el nuevo régimen democrático había abierto la puerta a cambios sustanciales en el sistema socio-político paraguayo: frente al bipartidismo histórico centrado en el binomio Partido Colorado - Partido Liberal, (5) surgieron nuevos sujetos políticos independientes (Constitución para Todos, Encuentro Nacional, y más tarde País Solidario, Patria Querida, Unace, etc.) con un apoyo electoral significativo, y se constituyeron nuevos sujetos y organizaciones sociales (sindicatos, organizaciones campesinas) antes prohibidos por la dictadura del Gral Stroessner, situación que debilito fuertemente la estructura política tradicional y de hecho sentó las bases de las sucesivas crisis de gobernabilidad del sistema.

En la cultura política paraguaya el partido siempre ha sido un referente de identidad personal. Los partidos tradicionales en Paraguay siempre han sido percibidos más como "comunidad" antes que "sociedad" (asociación de intereses). Los partidos colorado y liberal generaban un sentido de pertenencia que constituye parte de la identidad de las personas (Nichols, 1968). Esto es así porque los partidos tradicionales, más que organizaciones políticas, eran operadores sociales siempre presentes en la vida de los afiliados, a los cuales brindaban asistencia médica, apoyo económico, actividades sociales, etc.

Con la introducción del voto directo en el sistema político, la estructura "social" de los partidos tradicionales, tanto de la ANR como del PLRA, se ha debilitado constantemente, siendo substituida por la estructura de los movimientos internos partidarios, cuya función se ha limitado a la adquisición de votos en las elecciones internas a través del sistema de los operadores políticos. (6)

Esta situación ha acelerado el emerger de nuevos organismos sociales desvinculados de los partidos tradicionales que, progresivamente, han acabado por sustituirlos en el campo del empeño social, acelerando, de hecho, la crisis de la ANR y del PLRA, que en los últimos años están constantemente perdiendo consenso electoral.

A partir del 1989 surgen nuevas centrales sindicales (CUT, CNT, CESITEP) con dirigentes que se formaron en la lucha contra la dictadura y que pronto consiguieron alta representatividad y fuerte arraigo entre los trabajadores de la industria, de los servicios y del comercio. Nacen nuevas asociaciones y organizaciones de campesinos como la MCNOC, la ONAC, la FNC, que reactivaron el movimiento campesino para la reforma agraria (aniquilado en los años 70 por la fuerte represión stronista) y que empezaron a tomar protagonismo en el debate político nacional a través de la organización de marchas, manifestaciones, cierres de rutas y ocupaciones de latifundios improductivos. Y, finalmente, se constituyen por primera vez sindicatos de trabajadores públicos (antes prohibidos), algunos de los cuales se volvieron muy poderosos (SITRANDE, SITRAMIS), determinando así una reducción de la dependencia directa de los trabajadores del Estado hacia la estructura partidaria del Partido Colorado.

Todas estas nuevas organizaciones políticas, sociales y sindicales redujeron fuertemente la penetración en la sociedad paraguaya del viejo método colorado de adquisición del consenso, pero no fueron los únicos elementos de crisis del sistema de gobernabilidad post-stronista. La imposibilidad de una reelección presidencial, prevista por la nueva Constitución del 1992, determinó una grave crisis de liderazgo para al Partido Colorado (partido que continua expresando el presidente electo desde 1989 hasta hoy), haciendo explotar las divisiones y las peleas internas entre grupos que luchaban para hacerse con el control del partido; luchas que manteniéndose sin interrupción para todos los años 90, debilitaron sensiblemente la respuesta social del partido mismo (Brítez y Morínigo, 1993.)

Esta situación puso a los gobiernos que se sucedieron a Rodríguez frente al problema de replantear totalmente la estructura de construcción del consenso alrededor del gobierno, al fin de garantizarle niveles de gobernabilidad aceptables, para poder continuar gobernando sin demasiados conflictos. Este replanteamiento se hizo según tres objetivos: reducir la oposición parlamentaria a través de la inclusión de los líderes opositores en el manejo del régimen, integrándolos, aunque en forma marginal, al sistema prebendario; "comprar", a través de prebendas, cargos públicos o "corrupción directa", los líderes de los nuevos sectores sociales que hubieran podido producir conflictos con el gobierno; reprimir todos los actores políticos y sociales que no se acoplaban a las dos soluciones anteriores.

Se trató de una variante "para-democrática" del sistema stronista, pero que tenía un punto débil importante, sólo era posible sustentarla con crecimiento económico y con amplia disponibilidad de recursos para sustentar la nueva estructura prebendaria que iba conformándose. La crisis financiera de 1996 y la sucesiva caída del PIB que arrastrará el país hacia una crisis económica que todavía no acaba, quitarán sustento al planteamiento, llevando el país a aquella crisis de gobernabilidad que, desde la segunda mitad de los años 90, perdura hasta hoy sin solución de continuidad.

 

PREBENDARISMO Y REPRESIÓN COMO INSTRUMENTO DE GOBERNABILIDAD

 

La búsqueda de Gobernabilidad en el Paraguay democrático siempre tuvo como instrumento principal para su consecución la utilización de un sistema basado sobre diferentes formas de prebendarismo y de "compra" directa del consenso. Nunca, después de la vuelta a la democracia en el país, se intentó realmente conformar un sistema protagonizado por grandes bloques político-sociales que, a través de acuerdos y concertaciones políticos-institucionales, hubiesen permitido garantizar buenos niveles de gobernabilidad en el país.

Hasta el mismo "pacto de gobernabilidad" (7) realizado por el Presidente Wasmosy (1993-1998) con los partidos de la oposición parlamentaria, que teóricamente hubiera podido presentarse como un acuerdo de este tipo, en realidad no fue nada más que una evolución del sistema prebendario vigente, porque se limitó a entregar una cuota de participación a cargos y responsabilidades públicas a miembros de los partidos de oposición, a fin de reducir su conflictividad hacia el gobierno.

Hay que subrayar que la misma cultura política paraguaya está compenetrada de una predisposición hegemónica que prevé que el partido en el gobierno se haga con todo el poder, excluyendo en forma sistemática a cualquier otro actor político y social. Esto ha producido una actitud generalizada por la cual la búsqueda de acuerdos con partidos de oposición o con otros actores sociales (sindicatos, organizaciones campesinas, asociaciones patronales, etc.) sobre políticas de gobierno, sea generalmente mal vista porque es identificada como un signo de debilidad, de entrega y claudicación por parte de quien ejerce el poder.

Esta fue sin duda una de las causas principales que impulsó a los gobiernos democráticos que se sucedieron al presidente Rodríguez, es decir los gobiernos de Wasmosy, Cubas y González Macchi, a disponer su búsqueda de la gobernabilidad y de la paz social mediante el ya citado instrumentos de la prebenda, acompañándolo, en todos aquellos casos en los cuales éste no resultaba suficiente por sí solo para lograr el resultado esperado, con el instrumento de la represión policial y judicial.

El gobierno Wasmosy se concentró en el prebendarismo, generalizándolo y ampliándolo tanto a sectores de la oposición -a los cuales, mediante el pacto de gobernabilidad, dio la posibilidad de participar a la gestión de porciones del Estado; cuanto a sectores de la dirigencia sindical, por lo menos de aquella parte disponible para ser "comprada" con cargos públicos o directamente con dinero. La "política" de Wasmosy consiguió así, por un lado, reducir el perfil crítico de la oposición parlamentaria y, por otro, generar conflictividad interna en las fuerzas sindicales, debilitándolas, afectando su capacidad de convocatoria hacia los trabajadores, y disminuyendo así su potencial conflictivo (Paredes, 2002). En cuanto a la represión, ésta tuvo un uso limitado y "pedagógico", se utilizaba solamente en contra de los sectores políticos y sociales que no se doblegaban al sistema prebendario.

El gobierno del Presidente Cubas, por su mismo origen, (8) nunca pudo ni siquiera estructurar un proyecto de gobernabilidad democrática en el país, debiéndose enfrentar constantemente contra un parlamento mayormente opositor e indispuesto a cualquier tipo de acuerdo, y a movimientos sociales y sindicales culturalmente contrarios y conflictivos con respecto a la ideología oviedista. No pudiendo aguantar esta situación de constante conflicto, ni pudiéndola solucionar solamente a través de métodos represivos, finalmente la presidencia de Cubas acabó cayendo después de solamente 7 meses de gobierno, en el marzo de 1999.

En cuanto al gobierno del Presidente González Macchi, originado en un gran movimiento político-social, que se había conformado en contra del oviedismo y que veía como protagonistas a todo lo partidos políticos y los sindicatos mayormente representativos, fue el que más tuvo la posibilidad de acercarse a instaurar una gobernabilidad democrática en el país.

La Presidencia de González Macchi inauguró el llamado Gobierno de Unidad Nacional, fruto de la búsqueda de consensos entre los actores que habían derrocado el anterior gobierno y que planteó un modelo de gobierno de responsabilidad compartida en la administración del Estado en el cual participaron no solamente todos los partidos del arco parlamentario, sino también representantes de fuerzas sindicales.

El problema fue que el Gobierno de Unidad Nacional no se conformó sobre la base de un programa universalmente aceptado de medidas políticas y económicas originadas en una concertación entre todos los actores políticos y sociales del país, como hubiera sido recomendable, sino que más bien se trató de una evolución del viejo "pacto de gobernabilidad", previendo una concertación exclusivamente en torno a cuotas y espacios de poder en el gabinete.

Esto determinó una debilidad originaria que en pocos meses llevó al agotamiento de esta experiencia de gobierno. Causantes del fracaso fueron las divisiones internas a los partidos de la coalición, debido a la ausencia de un acuerdo previo sobre los objetivos de la coalición de gobierno; la falta de un liderazgo firme del Presidente de la República para conducir un proceso político complejo; y la pervivencia de una concepción de poder monopólico y excluyente muy arraigada en el Partido Colorado (Yore, 2002).

La salida del PLRA del Gobierno de Unidad Nacional a final de 1999, puso fin a este experimento. Pero aún más perjudicial para el mantenimiento de la gobernabilidad en el país fue el retiro del apoyo al nuevo gobierno por parte de las fuerzas sociales que habían acompañado la lucha contra el oviedismo. El proyecto de Reforma del Estado llevado adelante por el gobierno de González Macchi, basado en la privatización de las empresas públicas, e impuesto al país sin ningún debate anterior con las fuerzas sociales, fue el hecho desencadenaste de esta crisis.

Los principales sindicatos, las organizaciones campesinas y otros grupos sociales reunidos en el Frente Sindical y Social con el objetivo de impedir las privatizaciones de las empresas estatales, se volvieron así la principal fuerza de choque contra las políticas de gobierno del Presidente González Macchi, levantando fuertemente el nivel del conflicto social en el país.

Frente a esta conflictividad, el Gobierno, a partir del año 2000, tuvo que volver a las viejas prácticas de la prebenda y de la represión, con una particular atención por esta última, debido a la crisis económica que golpeaba en este entonces Paraguay y que no permitía disponer de muchos recursos para las tradicionales prácticas de "compra del consenso".

La elección del conflicto y de la represión como principal instrumento de confrontación política junto a la indisponibilidad del Gobierno del presidente González Macchi (así como había ocurrido también con sus predecesores) a elegir el camino de la concertación con los grandes bloques político-sociales, tuvo como consecuencia una doble derrota para la gobernabilidad democrática en Paraguay: por un lado, el Gobierno, sin sustento político que no fuera el prebendario y el represivo, demostró no disponer de la fuerza necesaria para derrotar a las organizaciones político-sociales contrarias a las privatizaciones y tuvo que abandonar sus planes de reforma del estado; mientras, por otro lado, la continua falta de reconocimiento formal por parte del Gobierno de los grande reagrupamientos de fuerzas políticas, sindicales y sociales, junto al intento de aniquilarlos a través de la represión y de la "compra" de sus líderes mediante el ofrecimiento de cargos públicos o a través métodos directos de corrupción, finalmente, aunque no consiguió vencerlos, pudo debilitarlos fuertemente, rompiendo los lazos de mutua solidaridad y confianza entre las asociaciones que lo componían, e impidiendo así que se volvieran estructuras estables y permanentes, disolviéndose automáticamente al momento de conseguir el resultado concreto que le había llevadas a unirse temporalmente.

El resultado de esta política gubernamental, empezada por Wasmosy y continuada por González Macchi, que siempre se inclinó hacia la aniquilación de cada intento de conformar grandes bloques político-sociales en el país, y que fue llevada a cabo mediante la evolución del sistema prebendario por un lado, y la institucionalización de métodos represivos, por el otro, tendrá finalmente consecuencias nefastas por el mantenimiento de aceptables niveles de gobernabilidad en la sociedad paraguaya.

La imposibilidad de que se conformaran bloques representativos de intereses colectivos hizo que, al momento de desatarse la crisis económica que embistió Paraguay a partir de 1996, se instaurara en la sociedad paraguaya una conflictividad permanente, llevada adelante por un sinnúmero de grupos y asociaciones políticas, económicas y sociales, desvinculadas las unas de la otras, cada una con su propia reivindicación particular, y respecto a las cuales los gobiernos que se sucedieron tuvieron que tratar singularmente, a la búsqueda de soluciones específicas con la esperanza de reducir mediante la aceptación de sus demandas particulares, o de la represión de sus militantes, los niveles de conflictividad en el país.

Asociaciones campesinas, asociaciones sindicales de diferentes categorías de trabajadores, asociaciones profesionales, hasta diferentes asociaciones patronales y empresariales, que no debiendo enfrentarse a bloques sindicales poderosos y unitarios se pulverizaron a su vez en grupos "particulares" (gasolineras, agricultores de soja, ganaderos, operadores de telefonía móvil, etc.), se enfrentaron en forma sucesiva y continuada con el Gobierno, cada una a la búsqueda de una solución particular a los problemas que la crisis económica le producía directamente y cada una sin tener por delante una perspectiva global de las necesidades de la colectividad en su complejo.

 

GOBIERNO DUARTE FRUTOS: NUEVO DESAFÍO PARA LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

 

Si el Gobierno del Presidente González Macchi (1999-2003) fue sin duda el más conflictivo y el que menos ha gozado de buenos niveles de gobernabilidad durante su mandato, aparte quizás de los primeros meses de vida, con la elección a Presidente de la República de Nicanor Duarte Frutos en abril de 2003 y su asunción al cargo el 15 de agosto del mismo año, las cosas han empezado a cambiar.

Duarte Frutos, por primera vez en la historia democrática del Paraguay, ha decidido enfrentar el desafío de la gobernabilidad sobre renovadas bases "democráticas", reduciendo al mínimo la utilización del sistema prebendario para la "compra" de apoyo político para su gobierno y experimentando la vía de la concertación parlamentaria para la resolución de los problemas del país. (9)  

A diferencia de lo que ocurrió con el "pacto de gobernabilidad" y el "Gobierno de Unidad Nacional", en donde se buscaba apoyo político a cambio de cuotas o espacios de poder en el gobierno, Duarte Frutos ha dado una perspectiva completamente diferente al problema. Fuente del notable apoyo popular registrado entre la ciudadanía al momento de la asunción del mando presidencial, (10) que le ha permitido tomar decisiones sin tener que rendir cuentas a nadie, ni siquiera a su mismo partido, Nicanor ha decidido romper el esquema utilizado para lograr la gobernabilidad por los gobiernos que lo precedieron, abandonando la cultura prebendaria y hegemónica en la acción de gobierno (permitiendo en este sentido el ingreso en el gabinete de ministros no colorados), y buscando resolver los problemas del país mediante la concertación con todos los partidos de la oposición parlamentaria, de las medidas políticas, económicas y sociales a implementarse para sacar el Paraguay de la crisis económica y social en el cual está sumergido desde hace años.

Nicanor Duarte Frutos realiza entonces un cambio importante en la práctica política de gobierno con respecto a los presidentes que lo precedieron: frente a la falta de mayoría parlamentaria, prefiere no continuar las viejas prácticas de la "compra" de votos toda vez que fuera necesario llevar adelante leyes de interés para el gobierno, y aboga por responsabilizar a todo el arco parlamentario en torno a las medidas y reformas económicas a implementar, utilizando al efecto la práctica de la concertación con la oposición y la búsqueda del consenso compartido entre todos los actores parlamentarios.

Sin embargo, el cambio de actitud del gobierno nicanorista no consigue completarse en su esquema de modificación profunda de las prácticas de construcción de la gobernabilidad en el país por un problema de enfoque, en cuanto limita la inclusión en el esquema de la concertación exclusivamente a las fuerzas políticas con representatividad parlamentaria, rechazando la posibilidad que al mismo se involucren también otros actores sociales: sindicatos, organizaciones campesinas, y otros grupos sociales.

Esto es así porque en el esquema nicanorista las organizaciones sociales son una suerte de molestia, un tropiezo que afecta el buen manejo del Estado en cuanto obligan al gobierno a enfrentar demandas específicas y a concertar soluciones particulares, impidiéndole elaborar una visión más general de los problemas de la nación.

Nicanor, de este punto de vista, asume que la pulverización de las organizaciones sociales y el hecho de tener que tratar singularmente con cada una de ellas para responder a sus demandas particulares es un grave problema de gobernabilidad; pero en vez de asumir que para salir de esta situación es necesario que el Gobierno se empeñe para superar la pulverización y construir aquellos grandes bloque políticos-sociales que, como vimos precedentemente, son fundamentales para implementar la concertación y la gobernabilidad necesarias para permitir el desarrollo equilibrado de un país, considera más apropiada su aniquilación, a través de un rechazo de su identidad socio-político, mediante la criminalización de la protesta social y la consecuente represión policial y judicial de la misma, y operando de manera que la sociedad aísle y desconozca el rol político de los grupos sociales organizados.

En la visión de Nicanor Duarte Frutos las organizaciones sociales no deben tener cabida como organismos autónomos. Los partidos políticos, así como ocurría en los años 30-50 del siglo XX, deben ser los únicos referentes con respecto a todas las temáticas sociales, sindicales y políticas para la ciudadanía. Los movimientos sociales, entonces, deberían replegarse y reintegrarse en el esquema de confrontación partidaria, como ocurría en el pasado con los partidos tradicionales (liberal y colorado), volviéndose así nada más que apéndices de los partidos políticos, de manera que sea posible reconducir toda confrontación política y social exclusivamente a un ámbito parlamentario.

 

CONCLUSIONES

 

Los Gobiernos que se sucedieron en Paraguay desde la caída de la dictadura hasta nuestros días y puestos frente al desafío de la modernidad, en vez de ayudar a los nuevos sujetos socio-políticos surgido con la democracia a desarrollarse, a organizarse y a conformar grandes bloques político-social-sindicales con los cuales hubiera sido mucho más fácil, por quien ejercía el Gobierno, concertar soluciones viables para permitir el desarrollo equilibrado del país, limitó su política de consecución de la gobernabilidad a una evolución de los métodos stronistas de la prebenda y de la represión, sin tener en cuenta que la prebenda funciona sólo cuando hay ingresos públicos suficientes para sustentarla y que la represión en democracia no es eficaz como en un régimen dictatorial, que puede utilizar métodos como la tortura, las desapariciones, el destierro y las matanzas indiscriminadas. En democracia los gobiernos pueden conseguir, mediante la represión, desestructurar y pulverizar las organizaciones políticas, sindicales y campesinas, pero de ninguna forma pueden aniquilarlas. Así que, finalmente, el único resultado que produjo la desestructuración de las organizaciones sociales fue traer aún más ingobernabilidad al país porque, por un lado, se volvió imposible concertar acuerdo con los actores sociales siendo éstos desestructurados y descoordinados, y por el otro lado, las organizaciones sociales se volvieron minimalistas ocupándose solamente de llevar adelante sus propias demandas específicas sin ninguna visión global y solidaria de los problemas del país.

Tampoco la visión de gobernabilidad "democrática" del nuevo Gobierno de Nicanor Duarte Frutos se escapa de ser criticable, porque aunque fomente la concertación parlamentaria, se presenta como antihistórica e irracional en cuanto no quiere reconocer el rol de actores sociales, como sindicatos y asociaciones campesinas, en el desarrollo de las sociedades contemporáneas, ni tampoco su evolución autónoma con respecto a los partidos políticos, pretendiendo de esta forma deshacerse de organizaciones representativas de intereses difusos que se han conformado mediante las luchas sociales de los últimos 50 años, para volver a una suerte de "arcadia" política en donde el partido político vuelve a ser "comunidad" y suma de cada pulsión social.

La falta de voluntad constantemente presente en todos los gobiernos desde 1989 hasta hoy de apoyar la conformación de grandes bloques políticos-sociales constituidos por partidos políticos, sindicatos, organizaciones campesinas y otros grupos sociales, unificados por un marco ideológico y solidario, ha sido la causante principal de la imposibilidad de concretar una gobernabilidad democrática sólida en el país, dejando constantemente abierta la posibilidad de que en cualquier momento esta situación pueda degenerar y provocar la explosión de fuertes convulsiones sociales por falta de respuesta a las demandas de los diferentes estratos de la población.

Los trágicos hechos de octubre 2003 en Bolivia, donde un gobierno con amplia mayoría parlamentaria se ha visto acorralado y finalmente derribado por la convulsión social impulsada por organizaciones sindicales y campesinas, por el simple motivo de no haber querido nunca consensuar ningún tipo reforma con estas mismas organizaciones, debería darnos la clara confirmación de cuanto nos dice Pasquino y que ya citamos en las primera líneas de este ensayo: la legitimidad de un gobierno se origina no solamente de las elecciones, sino también del consenso que éste consigue mantener entre la población. En las sociedades contemporáneas es imposible gobernar sin el apoyo sustancial de la población y por ende de sus organizaciones sociales, porque la ausencia de tal apoyo deslegitima cualquier tipo de Gobierno y pone las bases para su segura caída.

 

NOTAS

 

1. En la dominación política tradicional en Paraguay la relación entre quien controla el poder político y sus referentes sociales se establece mediante la cesión de un beneficio personal a cambio de la lealtad al poder. A ese beneficio se le denomina prebenda. Durante la Dictadura del Gral. Stroessner a través de la prebenda el régimen consiguió obtener la fidelidad y el apoyo de amplios sectores sociales que adhirieron al "coloradismo" porqué el ser colorado daba "ventajas económicas y laboral" respecto al no serlo. Esto permitió al régimen tener siempre una fuerte raigambre en la sociedad paraguaya sin necesidad de utilizar exclusivamente métodos represivos para mantener estable y "gobernable" al país.

2. Pasquino, Gianfranco: "Gobernabilidad", está en Bobbio, Matteucci y Pasquino (1991).

3. Pasquino, Gianfranco: op. cit.

4.Se considera como el principio del fin por el régimen de Stroessner el atraco a la Convención del Partido Colorado del 1° de agosto del 1987, realizado por parte de la minoría de los "Militantes Combatientes Stronistas", con el apoyo de Policía y Fuerzas Armadas (es decir del Gobierno), que consiguieron así sustituir en la dirección del partido al sector "Tradicionalista", que estaba abogando por un "Stronismo sin Stroessner", al fin de imponer la séptima reelección de Stroessner a la Presidencia para el 1988. La fractura interna al Partido Colorado, que fue causada por esta acción, debilitó el apoyo social al régimen abriendo el camino al sucesivo golpe del febrero de 1989. (Paredes, 2001)

5. En el Paraguay desde la fundación de los partidos tradicionales en 1887 (Partido Colorado y Partido Liberal) se ha impuesto un sistema bipartidista, con profunda raigambre autoritaria. El partido que logra hacerse con el poder controla completamente el aparato del Estado y su gestión de la cosa pública es totalmente excluyente, mientras el partido fuera del poder (en la llanura) está totalmente excluidos de cualquier participación en el manejo y en el desarrollo político y social del Estado.

6. Los llamados "operadores" políticos son una suerte de gerentes administradores del voto en los conglomerados urbanos y rurales.

7.El Pacto de Gobernabilidad, propuesto por el liberal Domingo Laíno y firmado en octubre 1993 por el Partido Colorado, el PLRA, el PRF y el Partido Demócrata Cristiano, sentó un precedente histórico por el país porque hice asumir al Partido Colorado la imposibilidad en continuar a ejercer en solitario el poder absoluto, abriendo la posibilidad a que los partidos de oposición pudieran compartir este mismo poder. El pacto permitió conformar las principales nuevas instituciones de garantía y control democrático del Estado previstas pro la nueva Constitución: Corte Suprema de Justicia, Consejo de la Magistratura, Contraloría de la República, Fiscalía General del Estado y Tribunal Superior de Justicia Electoral, a través de un sistema de cuotas de cargos a cada uno de los partidos políticos con representación parlamentaria.

8. Raúl Cubas era candidato a vicepresidente del candidato presidencial de la ANR, Gral. Lino Oviedo, sustituyéndolo en las elecciones de 1998 por la condena a 10 años de cárcel a la cual Oviedo fue sentenciado por la Justicia por ser encontrado culpable de haber intentado un Golpe de Estado en 1996.

9. El único caso de "compra" de votos que hubo en los primeros 100 días del gobierno de Nicanor Duarte Frutos ha sido con referencia a la elección como Presidente de la Cámara de Diputados del diputado Maciel Passotti; elección conseguida gracias a la "adquisición" del voto de tres diputados de Unace, que sucesivamente se afiliarán nuevamente a la ANR, y de un diputados liberal (Ferras). Frente a este único caso, mucho más son los ejemplos de búsqueda de acuerdos políticos, así como de concertación de medidas legislativas, con los partidos del bloque opositor.

10. Según investigaciones de diferentes empresas de estudios de opinión (First, GEO, ICA), al momento de la asunción de la Presidencia, Nicanor Duarte Frutos gozaba del apoyo de más del 70% de la población (Lachi, 2003).

 

BIBLIOGRAFÍA

BOBBIO, N., MATTEUCCI, N., y PASQUINO, G. (1991) Diccionario de Política. 7ª. Siglo XXI Editores. México.

BRÍTEZ, E. y MORÍNIGO, J. N. (1993) Democracia Tramparente. RP Ediciones. Paraguay.

JIMÉNEZ CABRERA, E. (2003) Proceso democrático y gobernabilidad en América latina. En Salinas, D. y Jiménez, E. Gobernabilidad y Globalización.  Gernika. México DF.

LACHI, M. (2003) Nicanor Duarte Frutos, del 'fracaso' electoral al apoyo popular masivo. En  Novapolis, n° 4, agosto, 2003. Asunción.

MORÍNIGO, J. N. (1987) Nuevo Gobierno o nuevo Estado. En Paraguay: Transición, dialogo o modernización política. El Lector. Asunción.

NICHOLS, B. (1968) Las expectativas de los partidos políticos en el Paraguay. En Revista Paraguaya de Sociología, nº.13. dic., 1968. CPES. Asunción.

PAREDES, R. (2001) Los colorados y la transición. Publicado por el autor. Asunción.

PAREDES, R. (2002) El sindicalismo después de Stroessner. Publicado por el autor. Paraguay.

YORE, M. (2002) Presidencialismo moderado y Gobierno de coalición. Emergencia y fracaso de una experiencia inédita. En Novapolis, n°1, dic., 2002.

 

REVISTA DE ESTUDIOS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS

CONSTRUYENDO LA GOBERNABILIDAD EN PARAGUAY

EDICIÓN 7 – MAYO 2004

Fuente: http://www.novapolis.pyglobal.com 

(Registro: Agosto 2011)





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