CORRUPCIÓN
UN ESTUDIO SOBRE LA CORRUPCIÓN EN PARAGUAY
DANIEL MENDONCA
© 2005
Intercontinental Editora
Caballero Nº 270 c/ Mariscal Estigarribia
Tels.: 595 21 496 991
www.libreriaintercontinental.com.py
e-mail: agatti@pla.net.py
Edición diseñada y cuidada por
ADRIANA ALMADA
ISBN 99925-72-43-4
Asunción, setiembre 2005
CONTENIDO
NOTAS PRELIMINARES, por JORGE MALEM SEÑA
UN ESTUDIO SOBRE LA CORRUPCIÓN EN PARAGUAY
ANOMIA Y CORRUPCIÓN
EL MOVIMIENTO ANTICORRUPCIÓN
INSTRUMENTOS DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN
CORRUPCIÓN Y TIPOS PENALES
LA SITUACIÓN PARAGUAYA
UN ESTADO DE CORRUPCIÓN SISTÉMICA
CORRUPCIÓN CENTRALIZADA Y DESCENTRALIZADA
LAS CONSECUENCIAS DEL MAL
CORRUPCIÓN Y SUBDESARROLLO
ORGANIZACIONES Y SUJETOS
ACCIÓN Y REACCIÓN
REALISMO E IMAGINACIÓN
BIBLIOGRAFÍA
ANEXOS
LEY N° 977/ 96, QUE APRUEBA LA CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIÓN.
LEY N° 2523/04, QUE PREVIENE, TIPIFICA Y SANCIONA EL ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA Y EL TRÁFICO DE INFLUENCIAS.
NOTAS PRELIMINARES
JORGE MALEM SEÑA
Universidad Pompeu Fabra
Barcelona, España
La corrupción es un fenómeno universal. Ha existido en todas las épocas, ha recorrido todos los sistemas jurídico-políticos y no se puede encontrar rincón alguno del planeta donde sea desconocida. Y aunque convenga aclarar de inmediato que la corrupción no afecta en todos los casos con igual virulencia, hay que advertir que pocos fenómenos sociales aparecen con su persistencia y recurrencia. Con toda probabilidad, esto se debe a que la corrupción constituye un mecanismo para conseguir cierto estado de cosas. En efecto, la corrupción aparece como un instrumento técnico adecuado para alcanzar determinados objetivos. Pero, como la eficacia del uso de mecanismos y de instrumentos técnicos depende siempre de los ámbitos en los cuales se utilizan, habrá ciertos contextos en los que la apelación a la corrupción tiene más posibilidades de éxito que en otros. Históricamente, América Latina ha sido un espacio geográfico que ha funcionado como un caldo de cultivo fértil para las prácticas corruptas. Y Paraguay no ha constituido precisamente una excepción, como lo demuestra el bien documentado trabajo de Daniel Mendonca que aquí se presenta.
Pero esto no ha de inducir a pensar que la corrupción es propia de países atrasados, subdesarrollados o latinoamericanos. Nada más lejos de la realidad. La corrupción aneja a la financiación de la política, a la realización de las grandes obras públicas, al tráfico de armas y, por cierto, a innumerables actividades mercantiles privadas, aparece también en el mundo desarrollado. Y, lo que es más importante, si se cumpliera el vaticinio de las voces más pesimistas, como el de la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal de las Naciones Unidas, podría haber en el siglo XXI, que acaba de comenzar, niveles de corrupción tan altos como jamás se habrían encontrado con anterioridad. (1)
Varios son los motivos que parecen avalar tan descorazonadora forma de pensar. El actual proceso de globalización o de mundialización hace que los actores económicos operen en situaciones (y refuercen relaciones) cada vez más asimétricas. No constituye secreto alguno el hecho de que ciertas empresas poseen un potencial económico mayor que el de algunos Estados donde invierten y comercian. Estas asimetrías no son sólo mercantiles o financieras, como pudiera pensarse, sino también jurídicas, políticas, morales o culturales. E invitan a los hombres de negocios y a los empresarios a preferir las jurisdicciones de determinados países para realizar transacciones e inversiones, no únicamente porque ofrecen mayores ventajas económicas sino también porque favorecen las prácticas venales y constituyen verdaderos escudos protectores contra la investigación de las prácticas corruptas.
El sistema financiero internacional posibilita, además, que los medios de pagos y la rapidez de cobro se hayan modernizado potenciando las transacciones transnacionales, pero junto a estas benéficas consecuencias ha permitido que ingrese a su flujo una ingente cantidad de dinero mal habido que suele "blanquearse" automáticamente. Asimismo, la doble contabilidad de las empresas, o las argucias de contabilidades creativas que agregan opacidad al mercado, no constituyen factores menores en el incremento de la corrupción. Y, en fin, el debilitamiento general del Estado, que se advierte también en su ineficacia punitiva de formas delictivas que pueden ser planeadas en un lugar, ejecutadas en otro, cuyo fruto se dirige a un tercer lugar a través de entidades bancarias de sitios diferentes. Todo ello se confabula, aunque no de una manera exclusiva, para que se genere y se desarrolle lo que se ha dado en llamar "la gran corrupción". (2)
Pero esta gran corrupción no debería ocultar la denominada "pequeña corrupción", aquella realizada por ciudadanos y funcionarios públicos de un nivel jerárquico bajo, cometida muchas veces por importes menores, si se considera cada acto de corrupción individualmente. Corrupción a la que el ciudadano muy pronto adecua su comportamiento porque sabe que en su medio es la forma más fácil, cuando no la única, para lograr la consecución del fin perseguido o el éxito social. De hecho, en determinados países, los ciudadanos hacen suya la pedagogía de las trampas, las artimañas y las violaciones a la ley produciendo efectos negativos y en ocasiones devastadores de carácter político, económico, jurídico y, sobre todo, moral. El ciudadano aprende a moverse en las procelosas aguas de la venalidad, sabedor de que los comportamientos honestos son un pasaporte seguro para el fracaso de cualquier empresa que emprenda. El (mal) ejemplo cunde rápidamente y se desarrolla así un comportamiento social de muy difícil retorsión. No es de extrañar por eso que en Paraguay el 59% de la población crea que la corrupción sea una práctica muy efectiva, como se encarga de señalar Daniel Mendonca.
Ahora bien, las manifestaciones de la corrupción son variadas, tienen una etiología distinta y afectan a diversos intereses de modos muy diferentes. La corrupción administrativa, política, mercantil o judicial se presenta con peculiaridades específicas que hacen que su comprensión y las medidas encaminadas a su control deban ser también particulares. Por ello se hace necesario dar un concepto de corrupción que sea útil para clarificar las reflexiones sobre este fenómeno.
2
Por "corrupción" entenderé aquí aquellos actos que reúnen las siguientes notas características.
1) Para que exista corrupción tiene que haber la violación de un deber institucional. Quienes se corrompen transgreden, por activa o por pasiva (o provocan la transgresión de), algunas de las reglas que rigen el cargo que ostentan o la función que cumplen. Quienes se corrompen manifiestan, en ese sentido, un claro sentimiento de deslealtad hacia la regla violada. El caso típico es el de un funcionario de hacienda que debido a un soborno de una empresa no aplica las tasas fiscales correspondientes. Al hacerlo viola los deberes impuestos por su cargo, expresando de ese modo su desprecio hacia la función que cumple. Pero este ejemplo no ha de suponer que es necesaria la presencia de un funcionario público para que haya un caso de corrupción. También la corrupción es posible entre agentes privados. Tal como sucedió con el pago de los directivos de Volkswagen al comité de empresa para que se adhiriera a sus posiciones en un contexto de cogestión empresarial. Aquí también se incumplen algunos de los deberes de la posición que se ocupa como directivo o como miembro del comité de empresa de la firma alemana.
2) Para que exista un acto de corrupción, pues, debe haber un sistema normativo que le sirva de referencia. La noción de corrupción es parasitaria de un sistema normativo. Por esa razón la corrupción puede tener una naturaleza económica, política, jurídica o ética, o participar de estos distintos niveles a la vez. Esta característica se infiere de la primera. Un caso claro es el de un encargado de compras de una determinada empresa que es sobornado por una compañía proveedora para adquirir cierta mercadería por un precio superior al valor del mercado. El marco normativo de referencia que este acto ha contravenido es el del libre mercado, de la competencia leal y la lealtad en el trabajo.
3) Un acto de corrupción no siempre entraña una acción penalmente antijurídica. Que el acto de corrupción sea legal o ilegal, desde un punto de vista penal, dependerá, por cierto, del tratamiento que el sistema punitivo ofrezca a las reglas del sistema normativo de referencia. Corrupción e ilegalidad penal son, en ese sentido, términos independientes.
4) Los actos de corrupción están siempre vinculados a la expectativa de obtener un beneficio extra institucional. Y no es necesario que ese beneficio constituya una ganancia de carácter económico, pues puede ser política, profesional, sexual, etcétera. Y tampoco es necesario que el beneficio que se pretende conseguir sea elevado. En ocasiones es suficiente, para que se perfeccione el acto de corrupción, que una parte espere recibir algo con la convicción de que ese algo sea valioso. Que efectivamente lo sea es una cuestión empírica irrelevante. Alguien se corrompe, además, a pesar de que inmediatamente después de haber realizado la acción objeto de la práctica corrupta decide no aceptar la contraprestación pactada, renuncie al reclamo del pago (o reclame lo pagado previamente) o una vez obtenidos los fondos pertinentes los devuelva íntegramente. Hay que distinguir entre el que permanece incorrupto y el corrupto arrepentido. Y no es necesario que la contraprestación que constituirá el beneficio extra institucional esté perfectamente determinada. Un corruptor inteligente puede dejar abierta la acción exigible a su contraparte para ser precisada en el futuro.
5) Los actos de corrupción tienden a realizarse en secreto o al menos en un marco de discreción. La noción de secreto o de discreción se vincula aquí -siguiendo a Reisman- con un cierto intento por ocultar la acción corrupta, incluso en aquellos casos cuando el apartamiento de las normas del sistema de referencia "se sabe que se practican ampliamente y casi nunca se sancionan". (3) La corrupción, al implicar una actitud de deslealtad, tiene una carga negativa y, por lo tanto, tiende a ser sustraída del público.
Se puede definir los actos de corrupción, entonces, como aquellos que constituyen la violación, activa o pasiva, de un deber institucional o el incumplimiento de alguna función específica, realizados en un marco de discreción, con el objeto de obtener un beneficio extra institucional, cualquiera sea su naturaleza. (4)
3
Existen diferentes formas de corrupción. Las más comunes son el soborno y la extorsión. En estos tipos, las personas intervinientes, el corruptor y el corrompido, están identificadas o son identificables. El soborno es una especie de contrato que se perfecciona por el mero acuerdo. El sobornante paga al sobornado para que éste actúe en su favor a cambio de una contraprestación. Por ese motivo, en un soborno, la reciprocidad es esencial. Ambas partes se benefician en un soborno y ambas son culpables. En la extorsión, en cambio, el extorsionador exige un precio bajo la amenaza de dar al extorsionado un tratamiento peor del que merecería. La situación aquí se parece, en los casos más extremos, a la de un asaltante que exige a su víctima la bolsa o la vida.
En general, los corruptos suelen presentar los casos de soborno como si fueran casos de extorsión. Esta asimilación constituye una práctica común entre las empresas multinacionales que realizan pagos a los funcionarios de aquellos países donde invierten. Lo hacen con el objeto de presentarse como víctimas de un delito y no como copartícipes del mismo. Y, en ese sentido, poder reclamar la aplicación de excusas absolutorias que cabrían respecto de las extorsiones pero jamás en los sobornos. La presentación de los sobornos como si fueran extorsiones suele sostenerse desde posiciones ideológicas cercanas al llamado pensamiento único a través de la identificación entre acción estatal, funcionarios públicos y corrupción. El culpable de todos los males, en general, y de la corrupción, en particular, seria, desde esas posiciones, siempre el Estado. Pero, como se puede comprender a poco que se analice este fenómeno, nada está más lejos de la realidad, tanto desde el punto de vista conceptual como fáctico.
De todos modos, desde el punto de vista empírico, resulta a veces complicado distinguir si un acto es un soborno o es una extorsión. Y no solo eso, sino que, además, actos que comenzaron siendo típicamente sobornos, con el tiempo se transformaron en acciones extorsivas. "En Corea, por ejemplo, parece que la Gulf inició de modo voluntario unos pagos, como medio para entrar en la economía política local en términos preferentes. Exigencias subsecuentes, calificadas por McCloy como extorsionadoras, pudieron ser vistas por los coreanos como continuaciones de una pauta establecida conjuntamente y de común acuerdo, y en que los nuevos servicios daban derecho a nuevos pagos” (5). Tomar en consideración este aspecto es importante para advertir que, en ocasiones, quien comienza siendo un corruptor beneficiado puede con el tiempo transformarse en una víctima no inocente del corrompido. Estas dos formas básicas de corrupción, soborno y extorsión, se han prodigado con generosidad en América Latina.
4
Los niveles de corrupción en esta parte del mundo, como nos recuerda acertadamente Daniel Mendonca, son elevadísimos. Y es que la corrupción es un fenómeno que tiende a la expansión. Al constituirse en una herramienta útil para conseguir determinados objetivos, ya sea frente a la burocracia, en el mercado para eliminar competidores, en la política para conseguir financiación o, simplemente, en todos los ámbitos para conseguir riquezas personales, tiende a ser utilizada con una cada vez mayor asiduidad por un cada vez mayor número de personas. Pero, aun cuando la amplitud de su práctica alcance a vastos sectores sociales, no puede expandirse hasta el infinito ni ser practicada por toda la sociedad. Si todos aceptaran comprarse o venderse mediante acuerdos venales, no se sabría muy bien qué es lo que se compra y qué es lo que se vende. El comportamiento corrupto deshonesto tiene sentido en un medio en que existen comportamientos honestos. Lo mismo sucede con la mentira. Si todos mienten, su valor como método de engaño es nulo.
Ésa es la razón por la cual no todos, a pesar del deseo de muchos, pueden participar en el juego de la corrupción. De hecho, pueden competir por una parte aquellos que pueden pagar la alícuota corrupta y, naturalmente, aquellos que pueden vender privilegios o imponer penalidades. Esta compra y venta de contraprestaciones recíprocas se ve facilitada cuando quienes detentan esas posibilidades gozan de discrecionalidad en el ejercicio de sus funciones y sus respectivas responsabilidades son débiles.
En la gran corrupción, participan de los acuerdos venales las empresas y personas que poseen una posición económica privilegiada, por una parte, y los políticos y funcionarios de rango superior, por la otra. Las empresas son las que pueden comprar y pagar y los funcionarios son los que pueden ofrecer privilegios de un modo discrecional. En algunos casos, las empresas lo hacen con el beneplácito o al menos con la indiferencia de sus respectivos gobiernos. No hay que olvidar que Alemania, por ejemplo, permitía hasta no hace mucho tiempo desgravar como gastos de comercialización las comisiones pagadas en concepto de corrupción y que la banca oficial francesa otorgaba créditos blandos para hacer frente a las "comisiones pagadas en el exterior", eufemismo con el que se hacía referencia al pago de sobornos.
En la pequeña corrupción, los pagos y los cobros se "democratizan", por calificar de alguna manera la disposición a participar en ella a un mayor número de individuos. A menudo son las personas sin grandes recursos las víctimas no culpables de las extorsiones de funcionarios inescrupulosos. Aquí el pobre siempre termina pagando y suma una injusticia más a la que ya soporta por su situación. En ese sentido, la corrupción contribuye a una distribución desigualitaria de la renta. "En África, por ejemplo, estudios sobre Gambia, Mozambique y Ghana sugieren que la corrupción permite a los ricos evitar los impuestos. La evasión de impuestos en Filipinas, según se cree, significa que los pobres contribuyen el doble que los ricos y que el 63% de las importaciones no pagan aranceles” (6). Así se explica en parte que la corrupción sea un fenómeno que aumenta la pobreza. En otras ocasiones, el soborno de menudencia se transforma, por el contrario, en atajos motivados por un escaso grado de institucionalización y por un elevado desprecio hacia las normas jurídicas y morales.
No todos pueden participar en la corrupción y si entre quienes participan se alcanzan beneficios mutuos siempre existe algún perjudicado. Por eso, en el mercadeo de la corrupción, aunque a veces sea complicado establecerlo, hay ganadores y perdedores. En la gran corrupción, los pagos de sobornos suelen hacerse con el fin de establecer monopolios de hecho. Esto es, se llevan a cabo con el objeto de excluir del mercado a firmas competidoras. Los ejemplos abundan, “los sobornos de la Lockheed en Europa y en Asia tenían por finalidad obtener ventajas competitivas sobre Grumman, Boeing y McDonell Douglas, y los sobornos de General Tire y de Rubber en Marruecos y Chile se hicieron para mantener a Goodyear y a otros fuera del mercado local" (7). Las cuotas de mercado que pierden las empresas más honestas, o simplemente las más lentas en moverse en los entresijos venales, las ganan las diligentemente corruptas. Y, por esa razón, existen fuertes incentivos para dar el primer paso en el acuerdo corrupto, y no sólo para lograr un contrato o una licencia concreta, sino porque una vez que se ha establecido el vínculo venal se genera un círculo de confianza entre las partes que intervienen y que abre las puertas a futuras negociaciones indebidas. Como los acuerdos corruptos no se pueden hacer públicos y su cumplimiento no se puede exigir jurídicamente, se establecen relaciones estrechas entre corruptor y corrompido que tiendan a prolongarse en el tiempo. Se crea, de ese modo, una red estable de corrupción, aparece una camarilla con lazos muy profundos de difícil erradicación.
5
Naturalmente, estas redes de corrupción pueden llegar a ser amplias e integradoras de vastos sectores que aparentemente compiten entre sí. Tal como sucedió en el caso de la financiación de los partidos políticos italianos previo al proceso de maní pulite. En efecto, en la construcción de la tercera línea del metro de Milán, por ejemplo, se les exigía a los contratistas que pagaran el 4% del valor de lo contratado a los partidos. La Democracia Cristiana recibía el 1%, El Partido Comunista el 1%, y el Partido Socialista Italiano el 2%. Un representante de estos partidos cobraba lo estipulado y luego lo distribuía según los porcentajes establecidos. (8) Pero incluso aquí, en supuestos como éste, no todos ganan. Pierden los partidos políticos minoritarios que no obtienen una financiación "adicional" a la legal y, lo que no es menos importante, el ciudadano en general que suele ver incrementada su presión impositiva por estos gastos indecentes. En casos así, con pocos incentivos para la denuncia y el esclarecimiento de la situación por parte de los actores políticos, la destrucción de estas redes se torna una acción muy complicada.
Que la corrupción se cometa en un marco de discreción o de ocultación, que se consoliden redes de corrupción estables e integradoras y que haya beneficio mutuo entre los participantes de los sobornos no son los únicos obstáculos en la lucha para erradicar tan nociva forma de acción social. En realidad, no siempre ha existido una actitud decidida de combate contra la corrupción. Así parece decirlo Naciones Unidas cuando reconoce que "el ambiente político y económico de principios del decenio de 1970, que se caracterizó por la tirantez política y el antagonismo entre las empresas privadas extranjeras y los países en desarrollo, no era un ambiente propicio para que hubiera un acuerdo internacional sobre una forma común de enfocar el problema de las prácticas corruptas en las transacciones comerciales internacionales" (9). Esto no sucede solamente en ámbitos internacionales, también se suelen invocar tensiones políticas dentro de cada país para explicar y tratar de justificar una actitud pasiva frente a una venalidad muchas veces manifiesta.
6
No hay que olvidar, por otra parte, que el tema de la lucha contra la corrupción integra la agenda de organismos internacionales como el Banco Mundial (BM) desde épocas recientísimas, en este caso a partir de la asunción como presidente del mismo de James Wolfelsohn, en 1995. Y que la urgencia de las políticas impuestas por los centros financieros, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), a los gobiernos, propician que éstos utilicen el atajo de la corrupción para lograr la conformidad de los legisladores a sus propuestas. Eso es, al menos, lo que afirma Claudio Loser, quien fuera Jefe del Departamento del Hemisferio Occidental del FMI. Siguiendo sus propias palabras: "Hemos pecado (el FMI) de demasiada arrogancia. Es justo que se nos vea como arrogantes. Muchas veces el Fondo ha presionado a los países para que aprueben leyes en tiempo récord. Eso generó tensiones políticas innecesarias y, a veces, involuntariamente, estimuló procedimientos corruptos como la compra de leyes. Aparentemente, lo que ocurrió con la reforma laboral en la Argentina es un ejemplo de ello". (10)
Las dificultades para combatir la corrupción no se acaban aquí. A veces se hacen diseños institucionales equivocados e ineficientes, se crean organismos sin una competencia definida o con una competencia que se solapa con la de otras instituciones o que producen lagunas de imposible superación. No resulta inusual que estos nuevos organismos sean creados por gobiernos corruptos para lavar su propia imagen, pero al precio de hacerles cumplir funciones puramente simbólicas. Conviene recordar a guisa de ejemplo que la Oficina Anticorrupción de la República Argentina fue creada por el ex presidente Carlos Menem, cuyo gobierno es citado unánimemente como uno de los más corruptos de la historia de ese país.
Pero, quizás, el impedimento mayor para combatir la corrupción sea la falta de voluntad política. Es por todos conocido que los presidentes y sus administraciones se abstenían de investigar en México los actos de corrupción cometidos en el sexenio que les precedía, tal vez esperando recibir el mismo trato a la finalización de sus respectivos mandatos. Y no suele provocar extrañeza la afirmación de la Oficina Anticorrupción argentina cuando afirmó entre lamentos en marzo del 2002 que de las 489 denuncias de corrupción presentadas y admitidas a trámite por los juzgados correspondientes no sólo siguió la total ausencia de condenas para los denunciados, sino que ninguna de estas denuncias concluyó tan siquiera en juicio. Pareciera ser, incluso, dijeron los responsables de dicha Oficina, que no hubiera en los jueces una sensibilidad adecuada para castigar a los corruptos. (11)
Esta carencia de ánimo político y de firmeza moral para luchar contra la corrupción suele presentarse bajo el manto de una elección trágica. Si se investiga el pasado se detraen fuerzas para actuar en el futuro, si se castiga a los culpables del pasado se pone en peligro la estabilidad institucional, se aduce, sin ningún tipo de pruebas o de argumentos convincentes. Aunque a nadie escapa que la excusa del "momento político" para no luchar contra la corrupción se formula con demasiada asiduidad como para ser ampliamente creíble.
En cualquier caso, por las razones que fueran, el resultado suele ser, excepto pocas y contadas excepciones, la impunidad. La impunidad tiene un efecto enormemente destructivo sobre la cultura social de la comunidad. Cuando el sistema punitivo es ineficaz, el ciudadano aprende rápidamente que conviene transitar los caminos de la ilegalidad. Asume que puede tratar de superar los problemas que enfrenta por sus propios medios, al margen de las normas. Y cuando la ineficacia penal se manifiesta en la falta de condena por actos ilícitos de los principales dirigentes políticos o económicos de la sociedad, sospecha que vale la pena comportarse de igual modo, si no quiere verse excluido del proceso político, económico o social.
De hecho, los corruptos cambian las reglas para el éxito en la sociedad y, por ese motivo, el ciudadano tiende a imitar las prácticas que percibe como exitosas porque sirven para lograr dinero, prestigio o poder y, en cambio, no generan ningún costo. Esto ya lo sabía Erasmo de Rotterdam cuando decía: "El vulgo nada imita más que lo que ve que el príncipe hace (...). A la emulación del príncipe todo el mundo se siente estimulado (...). El príncipe debe cuidarse de no ser malo para, con su ejemplo, no volver malos a muchos (...)" (12). De ese modo, la percepción de la ineficacia del sistema punitivo en el combate contra la corrupción produce aquellas consecuencias que dicho sistema quería precisamente eliminar.
7
Contra este estado de cosas se ha iniciado un movimiento de lucha contra la corrupción. Muchos factores pueden haber influido para que a finales del siglo XX se haya desatado una verdadera cruzada contra este tipo de práctica, aunque en muchos casos también sea sólo a nivel retórico. Uno de estos factores puede ser que la caída del bloque soviético haya posibilitado que el capitalismo se enfrente a sus propios fantasmas, y uno de ellos es la corrupción. Otro puede ser que el coste de la corrupción haya llegado a ser demasiado alto, incluso para las principales empresas que, hasta ese momento, lo habían pagado con generosidad. Pero tal vez el elemento que haya decantado la opinión de gobiernos y de organismos internacionales hacia una política más firme de control de la corrupción haya sido el informe sobre los "grandes mercados emergentes" y los "grandes sectores de inversión" que presentó durante la administración Clinton su Secretaría de Comercio. Según este informe, los grandes mercados emergentes, Argentina, Brasil y México en América Latina; Singapur, Indonesia, Tailandia, Malasia y Vietnam en el sudeste asiático; China, Hong Kong y Taiwán en la órbita china y Sudáfrica, India, Corea del Sur, Turquía y Polonia, entre otros, están preñados de corrupción. También se sostenía que en sectores vinculados a las infraestructuras, muy sensibles a la corrupción, serían necesarias inversiones de aproximadamente un trillón de dólares en Asia y alrededor de 500 billones de dólares en América Latina. (13)
En este escenario aparecen las principales medidas anticorrupción en América Latina, entre las que se cuenta la Convención Interamericana contra la Corrupción, que se anexa y que es analizada en detalle por el autor del presente libro. De la implementación y aplicación que se haga de textos legales como éste dependerá en buena medida el futuro de la corrupción en esta parte del mundo. Sin embargo, tal vez no haya demasiado margen para un optimismo exacerbado. En la primera reunión de presidentes y jefes de Estado iberoamericanos que tuvo lugar en Guadalajara, México, en 1990, se encontraban dirigiendo países de la región Carlos Menem en Argentina, Fernando Collor de Mello en Brasil, Carlos Salinas de Gortari en México, Andrés Rodríguez en Paraguay, Joaquín Balaguer en República Dominicana y Carlos Andrés Pérez en Venezuela. La sola enunciación de estos nombres provoca repulsión a cualquier conciencia honesta preocupada por acabar con las prácticas venales. Alguien podría aducir que se trata de personajes históricos ya superados en el continente. Pero el caso del Partido de los Trabajadores y del gobierno de Lula Da Silva en Brasil o el del presidente Alejandro Toledo en Perú, entre otros, parecen desmentir dicha idea. Por no mencionar el bochorno provocado por el nombramiento del ex presidente costarricense Miguel Ángel Rodríguez Echeverría como Secretario General de la Organización de Estados Americanos (OEA), personaje bien conocido por su voracidad económica y sus prácticas corruptas aún antes de su designación, aunque luego haya sido obligado a dimitir de su cargo tan sólo un mes después de haber asumido.
Pero quizás el problema no radique únicamente en los políticos mencionados o en otros que bien se podrían nombrar. Esos personajes fueron elegidos por el voto popular. Quienes les votaron parecieron hacer caso omiso a sus prácticas corruptas. Sólo así se explica que Carlos Menem fuera reelegido en Argentina para un segundo mandato con más del 50% de los votos o que Alan García sea un candidato que, según las encuestas, se halla en buena disposición para acceder nuevamente a la presidencia del Perú.
8
En última instancia, la corrupción es un problema moral y el ciudadano no puede hacer dejación de sus funciones políticas avalando comportamientos venales. Por esa razón, hay que insistir en la educación moral como el medio más efectivo a largo plazo para mejorar la situación hoy imperante en América Latina. Pero, mientras tanto, es mucha y variada la tarea que resta por hacer. Hay que volver más transparentes los mercados reales, hay que generar una nueva cultura empresarial y hay que modernizar el Estado para que sea más eficaz. La homogenización legislativa propugnada por la Convención Interamericana contra la Corrupción constituye un paso importante, pero sólo es un paso. En el combate contra la corrupción no valen medidas aisladas. Se debe abrir todos los frentes que sean posibles. Toda batalla, por pequeña que sea, merece ser ganada aunque se sepa que la guerra probablemente no acabará jamás. Daniel Mendonca ha transitado con claridad y perspicacia los caminos teóricos que deberían conducir hacia una modernización de los mecanismos estatales y del mercado que dificulten las prácticas corruptas en Paraguay. Muchas de sus enseñanzas son de aplicación más allá de las fronteras de ese país. Para transformar el mundo, primero hay que conocerlo. El trabajo del Profesor Mendonca demuestra que conoce, y ayuda a comprender, los entresijos de la corrupción y que sabe qué pasos hay que dar para limitarla. Mi reconocimiento por ello. Pero Daniel Mendonca no es únicamente un pensador excelente, es además una persona íntegra y, por ese motivo, su trabajo adquiere un valor añadido. De su compromiso de enfrentar las prácticas corruptas no cabe duda alguna. Que existan personas como él en la República del Paraguay, o en cualquier otro lugar, permite avizorar una pequeña luz de esperanza en la posibilidad de construir un mundo más honesto y más digno de ser vivido. En definitiva, un mundo mejor.
NOTAS
(1) Cf., Naciones Unidas, Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal. La acción de Naciones Unidas contra la Corrupción y el Soborno. Septiembre de 1997, p. 4.
(2) Cf., Moody-Suart George, La gran corrupción. Versión castellana: Margenat, M., Siddharta Metha Ediciones, Madrid, 1994.
(3). Cf., Reisman, Michael. ¿Remedios contra la corrupción? Cohechos, cruzadas y reformas. Versión castellana: Mariluz Caso, Fondo de Cultura Económica, México, 1981, p. 52.
(4). Esta definición coincide con la propuesta por Ernesto Garzón Valdés en "Acerca del concepto de corrupción", en Laporta, Francisco y Álvarez, Silvina (comp.), La corrupción política, Alianza Editorial, Madrid, 1997, especialmente pp. 39 y ss.
(5). Cf., Reisman, Michael, op. cit. p. 75, nota 3 a pie de página.
(6). Cf., Rose Ackerman, Susan. La corrupción y los gobiernos. Causas, consecuencias y reformas. Versión castellana: Colodrón Gómez, Alfonso, Siglo XXI, Madrid, 2000, p. 27.
(7). Cf., Johnson, Harold, "Bribery in International Markets: Diagnosis, Clarifications and Remedy", Journal of Business Ethics, vol. 4, diciembre de 1985, p. 450.
(8). Cf., Rodees; Martin, "Financing Party Politics in Italy: A Case of Systemic Corruption", West European Politics, vol. 20, n° 1, enero 1997, p. 69.
(9). Cf., Naciones Unidas, Consejo Económico y Social, Informe de la comisión de empresas transnacionales sobre su 17° Período de Sesiones, E/1991/31/Acid.1; E/C10/1991/17AddA; de 4 de julio de 1991, p. 2.
(10) Cf., Tenembaum, Ernesto, Enemigos, Editorial Norma, Buenos Aires, 4° reimpresión, 2005, p. 19.
(11). Cf., Clarín, 14 de marzo de 2002.
(12). Citado por Avilés, Miguel Ángel Ramiro: Utopía y derecho, Marcial Pons, Madrid, 2002, p. 179.
(13). Cf., Kimberley, Ann Elliott, "Corruption as an International Policy Problem: Overview and Recommendations", en Kimberley. A. Elliott (ed.) Corruption and the Global Economy, Institute for International Economics, Washington, 1997. pp. 200-201.
LA SITUACIÓN PARAGUAYA
La situación paraguaya es, a este respecto, en verdad alarmante. Dos estudios resultan particularmente importantes en esta materia: el primero es el informe elaborado en el año 2000 por el INSTITUTO DEL BANCO MUNDIAL en el marco del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción impulsado por el gobierno paraguayo; el segundo es la encuesta nacional sobre corrupción realizada en el presente año 2005 por TRANSPARENCIA PARAGUAY. Ambos estudios tienen como objetivo esencial describir los patrones institucionales relacionados con la corrupción en la administración pública 13. Los principales resultados de dichos estudios podrían resumirse en los puntos que siguen a continuación.
De acuerdo con ambos informes, la corrupción es uno de los problemas más serios que sufre el país. Las empresas señalan que la corrupción, con sus costos asociados y la inestabilidad de las políticas públicas, son los factores que más atentan contra los planes de inversión 14. La corrupción ocupa en la actualidad el quinto lugar en la lista de problemas principales del país y el segundo lugar en la lista de problemas graves 15.
La imagen percibida del país es devastadora: el 91% de los encuestados declara que Paraguay es un país entre corrupto y muy corrupto, frente a solamente un 8% que declara que Para guay es un país poco o nada corrupto. Los ciudadanos demuestran, pues, tener una imagen muy negativa del país 16.
La forma más común de corrupción es el soborno, siendo los principales los sobornos para acelerar el servicio, los sobornos para acceder al servicio y los sobornos para sesgar la decisión de los funcionarios. Se comprueba que los empleados de mandos inferiores son los que con más frecuencia incurren en sobornos para sesgar la decisión, así como que el pago por el acceso al cargo público y la desviación de fondos presupuestarios son las formas menos frecuentes de corrupción en las instituciones públicas paraguayas 17.
De acuerdo con la información disponible, los funcionarios públicos obtienen sobornos que representan un 30% de sus ingresos oficiales, así como un 27% de los cargos son otorgados a cambio de pagos por parte de quienes los ocupan. En ese contexto, los usuarios deben pagar un 5% de sus ingresos para mantener la corrupción en general, mientras que el 11% de los ingresos de las empresas es dedicado a sobornar funcionarios. Esto re-presenta un 33% de sus beneficios y, aproximadamente, el 2% del ingreso de los usuarios. Se observa, además, que el pago de sobornos afecta a todas las capas jerárquicas de las instituciones públicas, así como que el resultado de los sobornos se comparte con superiores (34%), con colegas (26%) y con el partido político 0 con políticos (25%)18.
En cuanto a la efectividad del soborno, el 59% de los encuestados considera muy efectivo el mecanismo, mientras un 23% lo considera algo efectivo. Sólo un 18% lo considera poco o nada efectivo 19.
En ese contexto general, y dentro de una escala de 0 a 10 (de honestidad a deshonestidad) el ranking de las veinte instituciones públicas nacionales más corruptas, según el informe elabora do por el Instituto del Banco Mundial (2000), arroja el siguiente resultado 20:
ENTIDAD PÚBLICA - CALIFICACIÓN
1) Dirección General de Aduanas : 8.7
2) Congreso Nacional : 8.1
3) Contraloría General de la República : 8.0
4) Dirección General de Recaudación Impositiva : 7.9
5) ANTELCO : 7.8
6) Poder Judicial : 7.7
7) Ministerio de Hacienda : 7.7
8) Instituto de Previsión Social : 7.6
9) Banco Central del Paraguay : 7.6
10) Procuraduría General de la República : 7.5
11) Ministerio Público : 7.4
12) Justicia Electoral : 7.3
13) CORPOSANA : 7.2
14) Policía Nacional : 7.1
15) Ministerio del Interior : 7.1
16) Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social : 7.0
17) ANDE : 7.0
18) Fuerzas Armadas : 6.9
19) Municipalidades : 6.7
20) Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones : 6.7
El informe de Transparencia Paraguay (2005), por su lado, ofrece los siguientes resultados respecto de las diez instituciones más corruptas del país 21:
1) Aduanas - 6) Fiscalía General del Estado
2) Policía Nacional - 7) Instituto de Previsión Social
3) Congreso Nacional - 8) Ministerio de Hacienda
4) Gobierno Nacional - 9) Policía de Tránsito
5) Poder Judicial - 10) Partidos Políticos
El sector de aduanas califica en muy mala situación en todos los aspectos considerados: califica seis veces por debajo del promedio, según los usuarios, y tres veces por debajo según los empresarios. Se observa, asimismo, que la probabilidad de pagar sobornos en esa sede es del 37%, comparado con el 6% de promedio nacional; de acuerdo con las empresas, la frecuencia con que se solicita sobornos una vez en contacto con el servicio de aduanas es del 61% 22. Estas estimaciones colocan a este sector como la institución más corrupta del país 23.
En conexión, el sistema de recaudación arroja también resultados desalentadores. La combinación de un sistema de recaudación impositiva ineficaz e ineficiente, en conjunción con mecanismos discrecionales de aplicación de las reglas existentes, estimulan el crecimiento de una economía informal. Se estima que las empresas pequeñas pierden aproximadamente un 62% de sus ganancias anuales, las medianas un 60% y las grandes un 54% como consecuencia de la corrupción en el sector 24.
Respecto de los organismos de control, el 30% de los usuarios afirma saber cómo canalizar una denuncia por corrupción, pero un 15% declara no confiar en la utilidad de denunciar prácticas corruptas. Por lo tanto, sólo un 15% de los usuarios reporta actos de corrupción una vez producidos 25. Como se ve, los organismos de control de corrupción no gozan de la confianza de los usuarios, ubicando, por ejemplo, a la Fiscalía General del Estado entre las diez instituciones más corruptas del país 26. Existe, a es-te respecto, una combinación letal entre desconfianza y desconocimiento ciudadano acerca de los mecanismos de denuncia, lo que genera un fuerte escepticismo acerca de la real efectividad de las instituciones públicas en el combate contra la corrupción 27. El sistema judicial merece en los informes algunas observaciones especiales: el Poder judicial califica por debajo del promedio de todas las instituciones del Estado en lo que se refiere a cualquiera de los indicadores de desempeño medidos por el estudio, incluyendo la calidad del servicio, el acceso de los usuarios y los costos de provisión 28. Las características más débiles del Poder Judicial están determinadas por el abuso de la discrecionalidad y la falta de transparencia en los criterios empleados; el 19% de los usuarios del Poder judicial experimenta actos de corrupción como forma de obtener el servicio requerido; el 27% de las empresas encuestadas no utiliza el Poder judicial debido al alto índice de percepción de corrupción existente, lo cual supone que las empresas ven impedido su acceso, debido a los serios obstáculos y a los altos costos de la corrupción. Más precisamente: el 69% de las firmas y el 56% de los ciudadanos encuestados consideran que el Poder judicial es dependiente de intereses económicos y que esto afecta las decisiones en los fallos; el 61% de las firmas y el 58% de los usuarios consideran que el Poder Judicial no procede conforme a derecho en sus fallos; el 40% de las empresas y el 45% de los ciudadanos no confía en los jueces 29; el 26% de las empresas no utiliza el sistema judicial debido a la existencia de corrupción y, de estas firmas, el 40% son grandes empresas 30. En definitiva, el Poder Judicial aparece entre las cinco instituciones más corruptas de la administración pública 31.
12. Cruz Castro, F, "La investigación y persecución de la corrupción. Observaciones fundamentales sobre el rol del Ministerio Público en los sistemas penales latinoamericanos", en Revista latinoamericana de política criminal, Año 1, N° 1, 1995.
13. Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial, Diagnóstico sobre los patrones de comportamiento y desempeño institucional, gobernabilidad y corrupción en el sector público del Paraguay, s/e, Asunción, 2000, p. 3. Transparencia Paraguay, Encuesta nacional sobre corrupción, QR Producciones gráficas, Asunción, 2005, p. 10.
NOTAS
14. Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial, Op. cit., pp. 2425.
15. Transparencia Paraguay, Op. cit., pp. 18-19.
16. Íbid., p. 35.
17. Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial, Op. cit., pp. 32, 41.
18. Íbid., pp. 22-23.
19. Transparencia Paraguay, Op. cit., p. 32.
20. Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial, Op. cit., p. 27
21. Transparencia Paraguay, Op. cit., p. 40.
22. Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial, Op. cit., p. 42.
23. Transparencia Paraguay, Op. cit., p. 40
24. Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial, Op. cit., p. 46.
25. Íbid., pp. 45-46.
26. Transparencia Paraguay, Op. cit., p. 41.
27. Íbid., pp. 56-57.
28. Gobierno de la República del Paraguay e Instituto del Banco Mundial, Op. cit., p. 35.
29. Íbid., p. 38.
30. Íbid., p. 39.
31. Transparencia Paraguay, Op. cit., pp. 40-41.
ANEXOS
LEY Nº 977/96
QUE APRUEBA LA CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIÓN
EL CONGRESO DE LA NACIÓN PARAGUAYA SANCIONA CON FUERZA DE LEY :
Artículo 1º.- Apruébase la Convención Interamericana contra la Corrupción, suscrita el
29 de marzo de 1996, en Caracas, Venezuela, cuyo texto es como sigue:
CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIÓN
PREÁMBULO
LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS,
CONVENCIDOS de que la corrupción socava la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y la justicia, así como contra el desarrollo integral de los pueblos;
CONSIDERANDO que la democracia representativa, condición indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región, por su naturaleza, exige combatir toda forma de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas, así como los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio,
PERSUADIDOS de que el combate contra la corrupción fortalece las instituciones democráticas, evita distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública y el deterioro de la moral social;
RECONOCIENDO que, a menudo, la corrupción es uno de los instrumentos que utiliza la criminalidad organizada con la finalidad de materializar sus propósitos;
CONVENCIDOS de la importancia de generar conciencia entre la población de los países de la región sobre la existencia y gravedad de este problema así como de la necesidad de fortalecer la participación de la sociedad civil en la prevención y lucha contra la corrupción;
RECONOCIENDO que la corrupción tiene, en algunos casos, trascendencia internacional, lo cual exige una acción coordinada de los Estados para combatirla eficazmente;
CONVENCIDOS de la necesidad de adoptar cuanto antes un instrumento internacional
que promueva y facilite la cooperación internacional para combatir la corrupción y, en
especial, para tomar las medidas apropiadas contra las personas que cometan acto de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas o específicamente vinculados con
dicho ejercicio; así como respecto de los bienes producto de estos actos;
PROFUNDAMENTE PREOCUPADOS por los vínculos cada vez más estrechos entre la corrupción y los ingresos provenientes del tráfico ilícito de estupefacientes, que socavan y atentan contra las actividades comerciales y financieras legítimas y la sociedad, en todos los niveles;
TENIENDO PRESENTE que para combatir la corrupción es responsabilidad de los Estados la erradicación de la impunidad y que la cooperación entre ellos es necesaria para que su acción en este campo sea efectiva; y
DECIDIDOS a hacer todos los esfuerzos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y en los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio.
HAN CONVENIDO
En suscribir la siguiente
CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIÓN
ARTÍCULO I
DEFINICIONES
Para los fines de la presente Convención, se entiende por:
"Función pública", toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o de servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos.
"Funcionario público", "Oficial Gubernamental" o "Servidor público", cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o funciones en nombre
del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos.
"Bienes", los activos de cualquier tipo, muebles o inmuebles, tangibles o intangibles, y
los documentos o instrumentos legales que acrediten, intenten probar o se refieran a la
propiedad u otros derechos sobre dichos activos.
ARTÍCULO II
PROPÓSITOS
Los propósitos de la presente Convención son:
1. Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción; y
2. Promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Partes a fin de
asegurarla eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de
corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio.
ARTÍCULO III
MEDIDAS PREVENTIVAS
A los fines expuestos en el artículo II de esta Convención, los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer;
1. Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuarlo cumplimiento de las funciones públicas. Estas normas deberán estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones. Establecerán también las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función pública de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública.
2. Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta.
3. Instrucciones al personal de las entidades públicas, que aseguren la adecuada comprensión de sus responsabilidades y las normas éticas que rigen sus actividades.
4. Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda.
5. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas.
6. Sistemas adecuados para la recaudación y el control de los ingresos del Estado, que impidan la corrupción.
7. Leyes que eliminen los beneficios tributarios a cualquier persona o sociedad que efectúe asignaciones en violación de la legislación contra la corrupción de los Estados Partes.
8. Sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo la protección de su identidad, de conformidad con su Constitución y los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico interno.
9. Órgano de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas.
10. Medidas que impidan el soborno de funcionarios públicos nacionales y extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las sociedades mercantiles y otros tipos de asociaciones mantengan registros que reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisición y enajenación de activos, y que establezcan suficientes controles contables internos que permitan a su personal detectar actos de corrupción.
11. Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.
12. El estudio de otras medidas de prevención que tomen en cuenta la relación entre una remuneración equitativa y !a probidad en el servicio público.
ARTÍCULO IV
ÁMBITO
La presente Convención es aplicable siempre que el presunto acto de corrupción se haya cometido o produzca sus efectos en un Estado Parte.
ARTÍCULO V
JURISDICCIÓN
1. Cada Estado Parte adoptará las medidas que sean necesarias para ejercer su jurisdicción respecto de los delitos que haya tipificado de conformidad con esta Convención cuando el delito se cometa en su territorio.
2. Cada Estado Parte podrá adoptar las medidas que sean necesarias para ejercer su jurisdicción respecto de los delitos que haya tipificado de conformidad con esta Convención cuando el delito sea cometido por un de sus nacionales o por una persona que tenga residencia habitual en su territorio.
3. Cada Estado Parte adoptará las medidas que sean necesarias para ejercer su jurisdicción respecto de los delitos que haya tipificado de conformidad con esta Convención cuando el presunto delincuente se encuentre en su territorio y no lo extradite a otro país por motivo de la nacionalidad del presunto delincuente.
4. La presente Convención no excluye la aplicación de cualquier otra regla de jurisdicción penal establecida por una Parte en virtud de su legislación nacional.
ARTÍCULO VI
ACTOS DE CORRUPCIÓN
1. La presente Convención es aplicable a los siguientes actos de corrupción:
a. El requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;
b. El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o a una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;
c. La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero;
d. El aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo; y
e. La participación como autor, coautor, instigador, cómplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o confabulación para la comisión de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo.
2. La presente Convención también será aplicable, de mutuo acuerdo entre dos o más Estados Partes, en relación con cualquier otro acto de corrupción no contemplado en ella.
ARTÍCULO VII
LEGISLACIÓN INTERNA
Los Estados Partes que aún no lo hayan hecho adoptarán las medidas legislativas o de otro carácter que sean necesarias para tipificar como delitos en su derecho interno los actos de corrupción descritos en el Artículo VI. 1. para facilitar la cooperación entre
ellos, en los términos de la presente Convención.
ARTÍCULO VIII
SOBORNO TRANSNACIONAL
Con sujeción a su Constitución y a los principios fundamentes de su ordenamiento jurídico, cada Estado Parte prohibirá y sancionará el acto de ofrecer u otorgar a un funcionario público de otro Estado, directa o indirectamente, por parte de sus nacionales, personas que tengan residencia habitual en su territorio y empresas domiciliadas en él, cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios, como dádivas, favores, promesas o ventajas, a cambio de que dicho funcionario realice u omita cualquier acto, en el ejercicio de sus funciones públicas, relacionado en una transacción de naturaleza económica o comercial.
Entre aquellos Estados Partes que hayan tipificado el delito de soborno transnacional, éste será considerado un acto de corrupción para los propósitos de esta Convención.
Aquel Estado Parte que no haya tipificado el soborno transnacional brindará la asistencia y cooperación prevista en esta Convención, en relación con este delito, en la medida en que sus leyes lo permitan.
ARTÍCULO IX
ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO
Con sujeción a su Constitución y a los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, los Estados Partes que aún no lo hayan hecho adoptarán las medidas necesarias para tipificar en su legislación como delito, el incremento del patrimonio de un funcionario público con significativo exceso respecto de sus ingresos legítimos durante el ejercicio de sus funciones y que no pueda ser razonablemente justificado por él.
Entre aquellos Estados Partes que hayan tipificado el delito de enriquecimiento ilícito, éste será considerado un acto de corrupción para los propósitos de la presente Convención.
Aquel Estado Parte que no haya tipificado el enriquecimiento ilícito brindará la asistencia y cooperación previstas en esta Convención, en relación con este delito, en la medida en que sus leyes lo permitan.
ARTÍCULO X
NOTIFICACIÓN
Cuando un Estado Parte adopte la legislación a la que se refieren los párrafos 7 de los artículos VIII y IX, lo notificará al Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, quien !o notificará a su vez a los demás Estados Partes. Los delitos de soborno transnacional y de enriquecimiento ilícito serán considerados para ese Estado Parte acto de corrupción para los propósitos de esta Convención, transcurridos treinta días contados a partir de !a fecha de esa notificación.
ARTÍCULO XI
DESARROLLO PROGRESIVO
1. A los fines de impulsar el desarrolle y la armonización de las legislaciones nacionales y la consecución de los objetivos de esta Convención, los Estados Partes estiman conveniente y se obligan a considerar la tipificación en sus legislaciones de las
siguientes conductas:
a. El aprovechamiento indebido en beneficio propio o de un tercero, por parte de un funcionario público o una persona que ejerce funciones públicas, de cualquier tipo de
información reservada o privilegiada de la cual ha tenido conocimiento en razón o con
ocasión de la función desempeñada.
b. El uso o aprovechamiento indebido en beneficio propio o de un tercero, por parte de un funcionario público o una persona que ejerce funciones públicas de cualquier tipo de bienes del Estado o de empresas o instituciones en que éste tenga parte, a los cuales ha tenido acceso en razón o con ocasión de la función desempeñada.
c. Toda acción u omisión efectuada por cualquier persona que, por sí misma o por persona interpuesta o actuando como intermediaria, procure la adopción, por parte de la autoridad pública, de una decisión en virtud de la cual obtenga ilícitamente para sí o para otra persona, cualquier beneficio o provecho, haya o no detrimento del patrimonio del Estado.
d. La desviación ajena a su objeto que, para beneficio propio o de terceros, hagan los funcionarios públicos, de bienes muebles o inmuebles, dinero o valores, pertenecientes al Estado a un organismo descentralizado o a un particular que los hubiera percibido por razón de su cargo, en administración, depósito o por otra causa.
2. Entre aquellos Estados Partes que hayan tipificado estos delitos, éstos serán considerados actos de corrupción para los propósitos de la presente Convención.
3. Aquellos Estados Partes que no hayan tipificado los delitos descritos en este artículo brindarán la asistencia y cooperación previstas en esta Convención en relación con ellos, en la medida en que sus leyes lo permitan.
ARTÍCULO XII
EFECTOS SOBRE EL PATRIMONIO DEL ESTADO
Para la aplicación de esta Convención, no será necesario que los actos de corrupción descritos en la misma produzcan perjuicio patrimonial al Estado.
ARTÍCULO XIII
EXTRADICIÓN
1. El presente artículo se aplicará a los delitos tipificados por los Estados Partes de conformidad con esta Convención.
2. Cada uno de los delitos a los que se aplica el presente artículo se considerará incluido entre los delitos que den lugar a extradición en todo tratado de extradición vigente entre los Estados Partes. Los Estados Partes se comprometen a incluir tales delitos como casos de extradición en todo tratado de extradición que concierten entre sí.
3. Si un Estado Parte que supedita la extradición a la existencia de un tratado recibe una solicitud de extradición de otro Estado Parte, con el que no lo vincula ningún tratado de extradición, podrá considerar la presente Convención como la base jurídica de la extradición respecto de los delitos a los que se aplica el presente artículo.
4. Los Estados Partes que no supediten la extradición a la existencia de un tratado reconocerán los delitos a los que se aplica el presente artículo como casos de extradición entre ellos.
5. La extradición estará sujeta a las condiciones previstas por la legislación del Estado Parte requerido o por los tratados de extradición aplicables, incluidos los motivos por los que se puede denegar la extradición.
6. Si la extradición solicitada por un delito al que se aplica el presente artículo se deniega en razón únicamente de la nacionalidad de la persona objeto de la solicitud, o porque el Estado Parte requerido se considere competente, éste presentará el caso ante sus autoridades competentes para su enjuiciamiento, a menos que se haya convenido otra cosa con el Estado Parte requirente, e informará oportunamente a éste de su resultado final.
7. A reserva de lo dispuesto en su derecho interno y en sus tratados de extradición, el Estado Parte requerido podrá, tras haberse cerciorado de que las circunstancias lo justifican y tienen carácter urgente, y a solicitud del Estado Parte requirente, proceder a la detención de la persona cuya extradición se solicite y que se encuentre en su territorio o adoptar otras medidas adecuadas para asegurar su comparecencia en los trámites de extradición.
ARTÍCULO XIV
ASISTENCIA Y COOPERACIÓN
Los Estados Partes se prestarán la más amplia asistencia recíproca, de conformidad con sus leyes y los tratados aplicables, dando curso a las solicitudes emanadas de las autoridades que, de acuerdo con su derecho interno, tenga facultades para la investigación o juzgamiento de los actos de corrupción descritos en la presente
Convención, a los fines de la obtención de pruebas y la realización de otros actos necesarios para facilitar los procesos y actuaciones referentes a la investigación o juzgamiento de actos de corrupción. Asimismo, los Estados Partes se prestarán la más amplia cooperación técnica mutua sobre las formas y métodos más efectivos para prevenir, detectar, investigar y sancionar los actos de corrupción. Con tal propósito propiciarán el intercambio de experiencias por medio de acuerdos y reuniones entre los órganos e instituciones competentes y otorgarán especial atención a las formas y métodos de participación ciudadana en la lucha contra la corrupción.
ARTÍCULO XV
MEDIDAS SOBRE BIENES
De acuerdo con las legislaciones nacionales aplicables y los tratados pertinentes u otros acuerdos que puedan estar en vigencia entre ellos, los Estados Partes se prestarán mutuamente la más amplia asistencia posible en la identificación, el rastreo, la inmovilización, la confiscación y el decomiso de bienes obtenidos o derivados de la comisión de los delitos tipificados de conformidad con la presente Convención, de los bienes utilizados en dicha comisión o del producto de dichos bienes.
El Estado Parte que aplique sus propias sentencias de decomiso, o las de otro Estado Parte, con respecto a los bienes o productos descritos en el párrafo anterior, de este artículo, dispondrá de tales bienes o productos de acuerdo con su propia legislación. En la medida en que lo permitan sus leyes y en las condiciones que considere apropiadas, ese Estado Parte podrá transferir total o parcialmente dichos bienes o productos a otro Estado Parte que haya asistido en la investigación o en las actuaciones judiciales conexas.
ARTÍCULO XVI
SECRETO BANCARIO
El Estado Parte requerido no podrá negarse a proporcionar la asistencia solicitada por el Estado Parte requirente amparándose en el secreto bancario. Este artículo será aplicado por el Estado Parte requerido, de conformidad con su derecho interno, sus disposiciones de procedimientos o con los acuerdos bilaterales o multilaterales que lo vinculen con el Estado Parte requirente.
El Estado Parte requirente se obliga a no utilizar las informaciones protegidas por el secreto bancario que reciba, para ningún fin distinto del proceso para lo cual hayan sido solicitadas, salvo autorización del Estado Parte requerido.
ARTÍCULO XVII
NATURALEZA DEL ACTO
A los fines previstos en los artículos XIII, XIV, XV y XVI de la presente Convención, el hecho de que los bienes obtenidos o derivados de un acto de corrupción hubiesen sido destinados a fines políticos o el hecho de que se alegue que un acto de corrupción ha sido cometido por motivaciones o con finalidades políticas, no bastarán por sí solos para considerar dicho acto como un delito político o como un delito común conexo con un delito político.
ARTÍCULO XVII
AUTORIDADES CENTRALES
Para los propósitos de la asistencia y cooperación internacional previstas en el marco de esta Convención cada Estado Parte podrá designar una autoridad central o podrá utilizar las autoridades centrales contempladas en los tratados pertinentes u otros acuerdos.
Las autoridades centrales se encargarán de formular y recibir las solicitudes de asistencia y cooperación a que se refiere la presente Convención. Las autoridades centrales se comunicarán en forma directa para los efectos de la presente Convención.
ARTÍCULO XIX
APLICACIÓN EN EL TIEMPO
Con sujeción a los principios constitucionales, al ordenamiento interno de cada Estado y a los tratados vigentes entre los Estados Partes, el hecho de que el presunto acto de corrupción se hubiese cometido con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Convención, no impedirá la cooperación procesal penal internacional entre los Estados Partes. La presente disposición en ningún caso afectará el principio de la irretroactividad de la ley penal ni su aplicación interrumpirá, los plazos de prescripción en cursos relativos a los delitos anteriores a la fecha de la entrada en vigor de esta Convención.
ARTÍCULO XX
OTROS ACUERDOS O PRÁCTICAS
Ninguna de las normas de la presente Convención será interpretada en el sentido de impedir que los Estados Partes se presten recíprocamente cooperación al amparo de lo previsto en otros acuerdos internacionales, bilaterales o multilaterales, vigentes o que se celebren en el futuro entre ellos, o de cualquier otro acuerdo o práctica aplicable.
ARTÍCULO XXI
FIRMA
La presente Convención está abierta a la firma de los Estados miembros de la
Organización de los Estados Americanos.
ARTÍCULO XXII
RATIFICACIÓN
La presente Convención está sujeta a ratificación. Los instrumentos de ratificación se depositarán en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos.
ARTÍCULO XXIII
ADHESIÓN
La presente Convención queda abierta a la adhesión de cualquier otro Estado. Los instrumentos de adhesión se depositarán en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos.
ARTÍCULO XXIV
RESERVAS
Los Estados Partes podrán formular reservas a la presente Convención al momento de aprobarla, firmarla, ratificarla o adherir a ella, siempre que no sean incompatibles con el objeto y propósitos de la Convención y versen sobre una o más disposiciones específicas.
ARTÍCULO XXV
ENTRADA EN VIGOR
La presente Convención entrará en vigor el trigésimo día a partir de la fecha en que haya sido depositado el segundo instrumento de ratificación. Para cada Estado que ratifique la Convención o adhiera a ella después de haber sido depositado el segundo instrumento de ratificación, la Convención entrará en vigor el trigésimo día a partir de la fecha en que tal Estado haya depositado su instrumento de ratificación o adhesión.
ARTÍCULO XXVI
DENUNCIA
La presente Convención regirá indefinidamente, pero cualquiera de los Estados Partes podrá denunciarla. El instrumento de denuncia será depositado en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos. Transcurrido un año, contado a partir de la fecha de depósito del instrumento de denuncia, la Convención cesará en sus efectos para el Estado denunciante y permanecerá en vigor para los demás Estados Partes.
ARTÍCULO XXVII
PROTOCOLOS ADICIONALES
Cualquier Estado Parte podrá someter a la consideración de los otros Estados Partes reunidos con ocasión de la Asamblea General de la Organización de los Estados
Americanos, proyectos de protocolos adicionales a esta Convención con el objeto de contribuir al logro de los propósitos enunciados en su Artículo II.
Cada protocolo adicional fijará las modalidades de su entrada en vigor y se aplicará sólo entre los Estados Partes en dicho protocolo.
ARTÍCULO XXVIII
DEPÓSITO DEL INSTRUMENTO ORIGINAL
El instrumento original de la presente Convención, cuyos textos español, francés, inglés y portugués son igualmente auténticos, será depositado en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos, la que enviará copia certificada de su texto para su registro de publicación a la Secretaría de las Naciones Unidas, de conformidad con el Artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas. La Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos notificará a los Estados miembros de dicha Organización y a los Estados que hayan adherido a la Convención, las firmas, los depósitos de instrumentos de ratificación, adhesión y denuncia, así como las reservas que hubiere.
Artículo 2°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Aprobada por la Honorable Cámara de Senadores el once de julio del año un mil novecientos noventa y seis y por la Honorable Cámara de Diputados, sancionándose la
Ley, el veintiséis de setiembre del año un mil novecientos noventa y seis.
Atilio Martínez Casado
Presidente H. Cámara de Diputados
Nelson Javier Verá Villar
Secretario Parlamentario
Diego Abente Brun
Vice-Presidente 1° En Ejercicio de
la Presidencia H. Cámara de Senadores
Víctor Sánchez Villagra
Secretario Parlamentario
El Presidente de la República
Juan Carlos Wasmosy
Rubén Melgarejo Lanzoni
Ministro de Relaciones Exteriores
Asunción, 22 de octubre de 1996
Téngase por Ley de la República, publíquese e insértese en el Registro Oficial.
***********
Ley N° 2523
QUE PREVIENE, TIPIFICA Y SANCIONA EL ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA Y EL TRÁFICO DE INFLUENCIAS
ARTÍCULO 1°
OBJETO DE LA LEY
La presente Ley tiene por objeto tipificar y sancionar el enriquecimiento ilícito en la función pública y el tráfico de influencias.
ARTÍCULO 2°
ÁMBITO DE SU APLICACIÓN
Esta Ley será aplicable a toda persona que cumpla una función pública, o tenga facultades de uso, custodia, administración o explotación de fondos, servicios o bienes públicos, cualquiera sea la denominación del cargo, o su forma de elección, nombramiento o contratación, que incurra en los hechos punibles tipificados en la presente Ley.
ARTÍCULO 3°
ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO
1. Comete hecho punible de enriquecimiento ilicito y será sancionado con pena privativa de libertad de uno a diez años, el funcionario público comprendido en cualquiera de las situaciones previstas en el Artículo 2°, quien con posterioridad al inicio de su función, incurra en cualquiera de las siguientes situaciones:
a. Haya obtenido la propiedad, la posesión o el usufructo de bienes, derechos o servicios, cuyo valor de adquisición, posesión o usufructo sobrepase sus legítimas posibilidades económicas, y las de su cónyuge o conviviente.
b. Haya cancelado, luego de su ingreso a la función pública, deudas o extinguido obligaciones que afectaban su patrimonio, el de su cónyuge o su conviviente, y sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad y de afinidad, en condiciones que sobrepasen sus legítimas posibilidades económicas.
2. Será aplicable también a los casos previstos en el inciso 1 de este artículo, la pena complementaria prevista en el Artículo 57 del Código Penal.
ARTÍCULO 4°
PROHIBICIONES POSTERIORES AL EJERCICIO DEL CARGO
Será sancionado con cien a trescientos sesenta días de multa, el funcionario público que, dentro del año siguiente a la celebración de un contrato administrativo en la entidad donde prestó servicios, se vincule laboral o societariamente con la persona física o jurídica favorecida.
ARTÍCULO 5°
INHABILITACIÓN ESPECIAL
1. Quien incurra en los hechos punibles señalados en la presente Ley, además de ser castigado con la pena principal, podrá ser sancionado con la pena adicional de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de uno a diez años.
2. Igual pena podrá imponerse a quienes fueren encontrados culpables de estos hechos punibles en calidad de instigadores o cómplices.
ARTÍCULO 6º
COMISO ESPECIAL
La condena judicial firme y ejecutoriada por el hecho punible de enriquecimiento ilícito producirá el comiso especial de los bienes muebles o inmuebles, valores, dinero, o derechos obtenidos ilegítimamente por su autor o partícipe, de conformidad con lo dispuesto en los Artículos 90 al 95 del Código Penal.
ARTÍCULO 7°
TRÁFICO DE INFLUENCIAS
1. El que reciba o se haga prometer para sí o para un tercero, dinero o cualquier otro beneficio como estímulo o recompensa para mediar ante un funcionario público, en un asunto que se encuentre conociendo o haya de conocer invocando poseer relaciones de importancia o influencia reales o simuladas, será castigado con pena privativa de libertad hasta tres años o multa.
2. Igual pena se aplicará a quien entregue o prometa dinero o cualquier otro beneficio, para obtener el favor de un funcionario público.
3. Si la conducta señalada en los incisos 1 y 2 de este artículo estuviera destinada a hacer valer una influencia ante un magistrado del Poder Judicial o ante fiscales del Ministerio Público, a fin de obtener la emisión, dictado, demora u omisión de un dictamen, resolución o fallo en asuntos sometidos a su consideración, el límite legal máximo de la sanción se elevará hasta cinco años de pena privativa de libertad.
ARTÍCULO 8°
ADMINISTRACIÓN EN PROVECHO PROPIO
Será castigado con pena privativa de libertad hasta diez años, el funcionario público que decida, autorice o suscriba actos o contratos administrativos que otorguen, en forma directa, beneficios indebidos para su provecho personal, o para su cónyuge o conviviente, o el de sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad o segundo de afinidad.
ARTÍCULO 9°
PRESCRIPCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PENAL
La acción penal respecto de los hechos punibles contra los deberes de la función pública y de los previstos en la presente Ley, prescribirá en la forma establecida por el Título VII del Código Penal, Artículo 102 y siguientes.
ARTÍCULO 10º
DEROGACIONES
Deróguese el Decreto Ley N° 448/40 de fecha 18 de marzo de 1940, "POR EL QUE SE PREVIENE Y REPRIME EL ENRIQUECIMIENTO ILEGÍTIMO" y todas las disposiciones contrarias a la presente Ley.
ARTÍCULO 11º
COMUNÍQUESE AL PODER EJECUTIVO.
Aprobado el Proyecto de Ley por la Honorable Cámara de Senadores, a los siete días del mes de octubre del año dos mil cuatro, quedando sancionado el mismo, por la Honorable Cámara de Diputados a veinticinco días del mes de noviembre del año dos mil cuatro, de conformidad a lo dispuesto en el Artículo 206 de la Constitución Nacional.
Oscar Rubén Salomón Fernández
Presidente H. Cámara de Diputados
Miguel Carrizosa Galiano
Presidente H. Cámara de Senadores
Luciano Cabrera Palacios
Secretario Parlamentario
Mirtha Vergara de Franco
Secretaria Parlamentaria
El Presidente de la República
Nicanor Duarte Frutos
Juan Darío Monges Espínola
Ministro de Justicia y Trabajo
Asunción, 13 de diciembre de 2004
Téngase por Ley de la República. Publíquese e insértese en el Registro Oficial.
![](/userfiles/images/Daniel Mendonca/daniel mendonca corrupcion intercontinental 2005 2.jpg)
ENLACE INTERNO A ESPACIO DE VISITA RECOMENDADA
EL IDIOMA GUARANÍ, BIBLIOTECA VIRTUAL en PORTALGUARANI.COM
(Hacer click sobre la imagen)
![](https://www.portalguarani.com/userfiles/images/ESPACIO-IDIOMA-GUARANI-PARAGUAY-2-biblioteca-virtual-portalguarani.jpg)
ENLACE INTERNO A ESPACIO DE VISITA RECOMENDADA
(Hacer click sobre la imagen)
![](https://www.portalguarani.com/userfiles/images/galeria-de-literatura-historia-y-musica-enlace-interno-portalguarani.jpg)