REFERÉNDUM, INICIATIVA POPULAR Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA:

LIMITACIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES PARA SU EFECTIVA APLICACIÓN

Por JORGE SEALL-SASIAIN *

SUMARIO

ANTECEDENTES DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

CRÍTICAS A LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

CONCEPTO DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

NORMAS CONSTITUCIONALES QUE CONCRETIZAN LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

REFERÉNDUM

INICIATIVA POPULAR

EVALUACIÓN CRÍTICA DEL REFERÉNDUM Y LA INICIATIVA POPULAR

CONCLUSIÓN 

1.      ANTECEDENTES DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

El concepto de democracia participativa es una aparición relativamente reciente en el campo del derecho constitucional y de la ciencia política:   aparece en la segunda mitad del siglo XX, como un conjunto de instituciones complementarias de la clásica democracia representativa.

         La democracia participativa tiene como antecedente mediato a la democracia directa, en la que “el pueblo ejerce de modo inmediato y directo las funciones públicas que se le atribuyen”^[1], fiel a su etimología, demos (pueblo) ykratos (gobierno). La democracia directa era la forma de gobierno de las polis o ciudades-estados de la Grecia Antigua, donde el pueblo mismo reunido en el ágora adoptaba sus leyes y toda otra decisión de gobierno; no elegían representantes para que los gobernaran.

         Siglos después, durante la Ilustración, Rousseau, además de su célebre teoría contractualista, reivindicó la democracia directa como la forma auténtica de la democracia, ya que en ella el pueblo mismo –y no sus representantes o delegados-- concurre a la formación de la volonté general. Para él “la voluntad general no se representa; es ella misma o es otra, no hay término medio”^[2].

         Sin embargo, a partir del siglo XVIII, fue la democracia representativa o  indirecta la que terminó imponiéndose en los nuevos Estados-Nación, debido, sobre todo, a la evidente imposibilidad de su aplicación en los Estados modernos, por escasa que sea su población. La teoría de la representación política, desarrollada por Locke, Mill y otros, pasó a integrar el núcleo de ideas jurídico-políticas de la Revolución Francesa^[3].

         Si la democracia directa tuvo detractores, la democracia participativa tuvo y tiene sus críticos, ya que ésta –al igual que aquella— cuestiona la legitimidad de las decisiones que los representantes del pueblo adoptan en su nombre. Los defensores de la democracia representativa consideran que la representación política es el mecanismo esencial o imprescindible para el funcionamiento y operatividad de la democracia como forma de gobierno. Tanto es así que las constituciones liberales clásicas (siglo XIX), invariablemente, contenían  --cual aforismo-- la norma: el pueblo no delibera ni gobierna por sí sino a través de sus legítimos representantes; seguida de la prescripción admonitoria:toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de éste, comete delito por sedición. Con pequeñas variaciones en su redacción, dicha norma se consagraba en la Constitución de 1870 (art. 30), la Constitución de 1940 (art. 34); y la Constitución de 1967 (art. 39).  La actual Constitución ya no tiene dicha norma y sólo conserva una formulación muy general y abstracta: El pueblo ejerce el Poder Público por medio del sufragio. (art. 3°)

         Por otra parte, el concepto general de democracia ha evolucionado a lo largo de los siglos. Con posterioridad a las revoluciones burguesas (XVII: inglesa, XVIII: americana y francesa), las constituciones del llamado Estado Liberal consagraban, primordialmente, el valor libertad, los derechos individuales y la división de los poderes.

         Igualmente se reivindicaba la soberanía popular en oposición a la soberanía del rey y su legitimidad divina, pero la participación popular era sólo formal y muy restringida. [4 ]A pesar de la célebre definición de Abraham Lincoln: “…el Gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo…”^[5], el sufragio universal tardaría aún más de un siglo en consagrarse [6].

         El énfasis en la igualdad política se concretaría recién en la segunda mitad del siglo XIX con el llamado Estado Democrático-Liberal, que buscaba hacer real y efectiva la participación popular en los asuntos públicos y en la elección de representantes.

         Finalmente --en la segunda década del siglo XX— adviene el Estado Social de Derecho o Estado Democrático y Social (Hermann Heller), que pone el énfasis en la igualdad económica y social.  Presupone todo lo que el Estado Liberal y el Estado Democrático-Liberal representaron (derechos individuales, división de los poderes, Estado de Derecho, elecciones libre y sufragio universal, etc.) más la asunción por el Estado de nuevas obligaciones y de un papel regulatorio más activo en el campo social, económico y cultural: esto es, en materia de salud, educación, trabajo, reforma agraria,  vivienda, etc.  Ello supuso la simultánea aparición de los llamados derechos sociales o también conocidos como derechos humanos de segunda generación, por ser posteriores a la consagración de los derechos civiles y políticos (primera generación)  del ciudadano frente al poder.

 2.     CRÍTICAS A LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

La democracia participativa busca dar respuesta a las limitaciones, insuficiencias o falencias de la representación política. Una frecuente crítica a la democracia representativa es la de haber dado lugar a gobiernos o  “democracias electorales”, en atención a que su principal –y a veces único-- atributo democrático consiste en su origen electivo.

         A título ilustrativo, numerosos gobiernos post-dictatoriales de América Latina (1980 y 1990) han llegado a ser calificados de gobiernos electos antes que gobiernos democráticos, poniéndose énfasis en que el origen electivo o popular de sus autoridades era la principal --o única-- diferencia con los regimenes dictatoriales o militares. En efecto, las “transiciones” o “democracias restauradas” no se caracterizan por la fiel observancia de un Estado de Derecho y menos un Estado Social de Derecho.  Se tratan de regímenes con los más altos niveles de corrupción (igual o peor que en regímenes dictatoriales) y una paupérrima calidad de vida --en sus indicadores socio-económicos, educativos, sanitarios, etc.-- de la mayoría de su población.       

          Aunque se ufanan de ser gobiernos democráticos (oelectos), la representación política se halla en crisis en dichos gobiernos. Se denuncia que la única “participación” del pueblo (“el soberano”) se limita al momento de depositar su voto. Se cuestiona la falta de fidelidad en la representación; la no correspondencia entre el electorado y quienes terminan representándolo a nivel nacional en el Poder Legislativo y en el Poder Ejecutivo, así como en nivel departamental y municipal.

Los ciudadanos se quejan de que no se ven representados en sus legisladores y de que en las elecciones se ven obligados a “votar” --y no a “elegir”— representantes. Se señala como responsable de ello al sistema de listas bloqueadas de candidatos, peyorativamente llamadas “listas-sábana” ^[7].

3.      CONCEPTO DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Decíamos que la democracia participativa busca dar respuesta a las limitaciones, insuficiencias o falencias de la representación política. Por tanto, la democracia participativa plantea una concepción alternativa pero complementaria del concepto clásico democracia, especialmente de la democracia representativa

No obstante, debe remarcarse que la llamada democracia participativa no aspira a sustituir o cambiar dicho mecanismo de gobierno, sino que propone agregar instancias de participación del pueblo más directas y auténticas en los asuntos públicos, a través de institutos tales como el referéndum, el plebiscito, la iniciativa popular, la revocación de mandato, la acción popular, etc.

La democracia participativa no propone estos institutos como si fuesen excluyentes o incompatibles con la democracia representativa. Los instituye como mecanismos complementarios, coadyuvantes o potenciadores de aquélla, de modo a dotarla de mayor vitalidad, eficacia y actualidad.

         Esta concepción participativa fue agregada a la forma de gobierno democrático adoptada por la Constitución de 1992. Así, ya en el Preámbulo se expresa El pueblo paraguayo, por medio de sus legítimos representantes reunidos en Convención Nacional Constituyente, (...) reafirmando los principios de la democracia republicana, representativa, participativa y pluralista (...) sanciona y promulga esta Constitución. Y en su art. 1°--de especial importancia porque se trata de una norma de apertura donde se realizan declaraciones fundamentales de orden dogmático-- vuelve a utilizar la misma fórmula La Repúblicadel Paraguay adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista... 

 4.     NORMAS CONSTITUCIONALES QUE CONCRETIZAN LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

En las constituciones liberales clásicas, la sección dedicada a los “derechos políticos” solía agotarse en la consagración del sufragio y en los derechos conexos de asociación, reunión, manifestación, así como en las libertades públicas de prensa, expresión política e ideológica, etc. 

         Al consagrar los derechos políticos, la Constitución introdujo una cláusula nueva, inexistente en las anteriores constituciones. Así, el art. 117 dispone: Los ciudadanos, sin distinción de sexo, tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por intermedio de sus representantes, en la forma que determinen esta Constitución y las leyes.  La frase: el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente es la relevante para la democracia participativa.

Es cierto, algunos podrán disputar la conclusión o consecuencia que se extrae de esa frase, interpretada teleológica y sistemáticamente, en el sentido indicado. Podrán objetar que esa frase sólo significa que “se participa directamente” al ser elegido como representante popular o al ser designado como funcionario público. Otros precisarían que la “democracia participativa” y la “participación directa de la ciudadanía en asuntos públicos” se concreta sólo por las dos únicas vía constitucionalmente desarrolladas: el referéndum y la iniciativa popular. Discrepamos con dicha interpretación restrictiva y reduccionista. Sin lugar a dudas, la norma en cuestión autoriza la participación cívica directa en todas las formas constitucionalmente posibles, además de habilitar al ciudadano el ejercicio de la función pública electiva o por designación.

         Seguidamente pasamos revista a las instituciones de la democracia participativa previstas en nuestra Constitución: el referéndum y de la iniciativa popular, no sin antes formular una observación general de que tanto el diseño constitucional como el legislativo de estas instituciones dejan mucho que desear en el sentido de que no facilitan, incentivan ni profundizan la participación  efectiva y espontánea del pueblo en los asuntos de interés públicos.

5.      REFERÉNDUM

Los arts. 121 y 122 de la Constitución perfilan un referéndum muy limitado y acotado del referéndum, ya que es sólo el Congreso puede autorizarlo. Ningún otro órgano o poder del Estado, ni el pueblo o fracción significativa del cuerpo electoral puede aprobar la convocatoria a referéndum.

El art. 121, C, por demás escueto, sólo se refiere al referéndum  legislativo aclarando que sólo puede autorizarse por ley del Congreso.  A diferencia de otros países donde, además, se instituye el plebiscito o se autoriza el referéndum amplio, abierto a otras cuestiones que no sean legislativas o normativas, nuestros constituyentes restringieron la materia del referéndum a leyes o proyectos de ley. Ese es el sentido de expresión referéndum  legislativo.

Es también criticable el haber dejado sólo en manos del mismo Poder Legislativo la decisión de si el resultado del referéndum será vinculante o no. De modo que se podrían convocar a un costoso acto comicial de nivel nacional (referéndum) para sólo auscultar la opinión del pueblo sobre una ley. No muy diferente que una encuesta a nivel nacional sobre la opinión o grado de aceptación de alguna ley o proyecto de ley.   

Nuestro referéndum no puede ser propuesto –iniciativa-- por la ciudadanía ni puede la ciudadanía decidir el carácter vinculante o no y sólo puede plantearse sobre leyes o proyectos de ley que se someten a consulta; en consecuencia, no puede plantearse sobre cuestiones no normativas, cuestiones políticas o de hecho (¿Parlamentarismo o presidencialismo? ¿Privatización o no? ¿ALCA si o no? ¿Despenalización del aborto o no?  -etc.,) territoriales, etc.

El art. 121, C in fine dispone que esta institución será reglamentada por ley.  El Código Electoral (Ley N° 834/96) en el Título “Del Referéndum” (arts. 259 a 265),  único cuerpo legal que lo regula, establece limitaciones y formalidades que dificultan el uso del instituto del referéndum.

En primer lugar, pueden proponerlo --tener iniciativa-- exclusivamente el Poder Ejecutivo, cinco senadores o diez diputados. De modo que ningún otro órgano del Estado o fracción electoral significativa pueden siquiera solicitarlo (art. 260). Se prohíbe su celebración durante el Estado de Excepción y los noventa días subsiguientes, así como durante otras elecciones, incluso noventa días antes y hasta noventa días después (ib art. 260).  La probable ratio legis de la norma sería que el electorado se encuentre libre de toda presión política, agitación proselitista, etc. que pueda condicionar, contaminar o turbar su libre voto. La previsión nos parece excesiva para un referéndum legislativo tan limitado como el nuestro.   

Sólo si ambas Cámaras del Congreso lo aprueban –por ley-- se remite una copia de la misma a la Justicia Electoral para la convocatoria a referéndum a realizarse dentro de 60 y 120 días (art. 262). La publicación de la convocatoria se hará por tres días en diarios de gran circulación hasta diez días antes de la votación (art. 264).

         El otro artículo de la Constitución, 122, hace un listado de materias que no podrán ser sometidos a referéndum :

 las relaciones internacionales, tratados, convenios o acuerdos internacionales;

 las expropiaciones;

 la defensa nacional;

 la limitación de la propiedad inmobiliaria;

 las cuestiones relativas a los sistemas tributarios, monetarios y bancarios, la contratación de empréstitos, el Presupuesto General de la Nación, y

.las elecciones nacionales, las departamentales y las municipales.”

         El listado, aparte de extenso, da pie a grandes indeterminaciones por lo abstracto, general y vago de muchos conceptos empleados. En general, se prohíbe innecesariamente someter a referéndum cuestiones que bien podrían ser sumo interés para la ciudadanía. En todo caso, debería haberse dejado a la apreciación de las circunstancias del caso. Por ejemplo, no pueden someterse a referéndum las relaciones internacionales, tratados, etc. ¿Cuál sería la razón de hierro de prohibir constitucionalmente la consulta al pueblo sobre las relaciones internacionales (por ej. ¿Ingresar o salir de la ONU, FMI, OTAN, etc.), un tratado a aprobarse o sobre uno ya aprobado (ITAIPU, MERCOSUR, ALCA, etc.). In passim, esa disposición se contradeciría con el art. 142, C que obliga a la enmienda constitucional –referéndum mediante-- en caso de denuncia de un tratado de derechos humanos.

         Igual objeción que la anterior se podría plantear para temas como la defensa nacional, limitaciones a la propiedad inmobiliaria, sistema tributario, contratación de empréstitos, etc. ¿Cuál sería el inconveniente de consultar sobre una ley impositiva vigente o a implementar? ¿No podría ser de gran interés ciudadano una ley  relativa a la defensa nacional o  limitaciones a la propiedad inmobiliaria, etc.?  

Por otra parte, el art. 122 de la Constitución no excluye del referéndum  lo más obvio: no pueden someterse a referéndum las decisiones del Poder Judicial.  Por ejemplo, una condena penal firme, ejecutoriada y pasada en autoridad de cosa juzgada no podría ser sometida a referéndum, de modo a decidir así la libertad o no de un condenado, por ejemplo.

         No es un accidente que en catorce años de Constitución no hayamos tenido un solo referéndum, es más,  ni siquiera un intento fallido.

6.      INICIATIVA POPULAR

Más allá de la falsa expectativa que puede despertar en el ciudadano, este instituto sólo ofrece a la ciudadanía la posibilidad de proponer proyectos de ley al Congreso. Se pretende ampliar la iniciativa legislativa, usualmente reservada a los legisladores y al Poder Ejecutivo. Pero, según veremos, la iniciativa popular instituida es muy restringida y burocrática,  además de inocua en la práctica.

         El Código Electoral regula la materia en los arts. 266 a 275. Exige, primero, una comisión promotora de cinco electores, la presentación del “texto articulado del proyecto de ley dotado de unidad substantiva y su exposición de motivos”. Si el Presidente del Congreso la rechaza por infundada, dicha decisión es irrecurrible. Una vez admitido el proyecto, el Presidente del Congreso expide una constancia y dispone el tratamiento preferencial por 180 días (extensible por 60 días), dentro del cual se deberán presentar los recaudos legales que son: la firma de por lo menos el 2% de electores inscriptos en Registro Cívico Permanente, (mas de 68.000 ^[8] firmas aproximadamente) con sus datos y documentos. Las firmas, además, deber ser “autenticadas por escribano público” y “recogidas en pliegos proveídos por la Justicia Electoral”. En comparación, en la Argentina, la Constitución establece que no se podrá exigir más del 3% del padrón electoral nacional;  la ley electoral la redujo al 1,5% o al número equivalente a la representación parlamentaria de seis distritos electorales. 

         Es fácil imaginarse el ingente esfuerzo ciudadano y económico que supondría el cumplimiento de exigentes requisitos formales para la mera presentación de un proyecto de ley. Se debe tener presente que de ser aceptada pasa a ser una iniciativa más, al igual que la de cualquier legislador. No tiene ningún tratamiento preferencial que asegure su media sanción o aprobación por tan siquiera una de las Cámaras del Congreso.

La ley prevé que el Estado devolverá los gastos de los promotores a razón de G 2000 por firma de elector, si se convierte en ley. Y si no triunfa la iniciativa... que se den por pagados con “la alta consideración ciudadana”. 

7.      EVALUACIÓN CRÍTICA DEL REFERÉNDUM Y LA INICIATIVA POPULAR

Resumiendo nuestras objeciones a la regulación tanto constitucional como legal del referéndum y de la iniciativa popular:

no es razonable y restringe la participación cívica que todo referéndum deba ser propuesto sólo por las autoridades y no por la ciudadanía;

constituye una grande limitación a la aplicabilidad del referéndum que el mismo sólo pueda versar sobre leyes o proyectos de ley, así como que el mismo sólo pueda ser autorizado por ley;  

no condice con la democracia participativa que la ciudadanía no tenga la facultad de solicitar o determinar que el referéndum sea obligatorio;

no se advierte la razonabilidad del extenso listado de materias vedadas al referéndum, muchas de ellas harto imprecisas por su generalidad y vaguedad; al contrario, muchos de dichos temas bien podrían ser objeto de consulta al electorado;

finalmente, nos parece una gran omisión que no se hayan contemplado hasta hoy el referéndum municipal ni el referéndum departamental, ya que muchísimos temas de vivo interés local podrían ser mejor abordados y solucionados mediante estas instancias de participación popular local.  En nuestra opinión, no habría ningún impedimento constitucional para su adopción.

         En cuanto a la iniciativa popular, nos preguntamos si se justifica tanto trabajo de recolección y documentación de firmas para terminar presentando “un proyecto de ley” más que podrá ir a morir en la plenaria de una de las Cámaras del Congreso, si no muere antes en la comisiones. Resulta más fácil –para lograr el mismo efecto-- hacer lobby ciudadano o con un grupo de ONG’s lograr que un legislador presente el proyecto de ley antes que reunir las 68.000 firmas, sin tanto trabajo, formalismo y protocolo notarial.

8.      CONCLUSIÓN

Es incuestionable que nuestra Ley Suprema propicia constitucionalmente la democracia participativa al punto de ser uno de los matices de la democracia que nuestro Estado adopta como forma de gobierno,  junto con la representativa y pluralista (Preámbulo y art. 1°, C).

         Son las normas constitucionales sobre el referéndum (arts. 121 y 122 C) y la iniciativa popular (art. 123 C) al igual que la ley reglamentaria las que limitan --en forma importante-- el perfil y aplicabilidad de estos institutos en nuestra vida democrática.

         Conspira contra la introducción y consolidación de la democracia participativa el deficiente desarrollo legislativo de dichos institutos. Pero tampoco puede soslayarse la grave responsabilidad de nuestra ciudadanía. Nuestra incipiente o inexistente “cultura democrática” es, en última instancia, la gran responsable de la mala calidad de la representación política, de la impunidad de los grandes actos de corrupción y de la malísima asignación y utilización de los recursos estatales. Con ese condicionamiento, no puede extrañarnos la ausencia de una ciudadanía conciente, proactiva y cívicamente involucrada en los asuntos de interés público.

         En consecuencia, el mayor obstáculo a la implementación de una democracia participativa es --por sobre todas las cosas-- la ausencia de ciudadanía. No obstante, mucho podrían ayudar a la construcción de ciudadana la implementación, la mejor reglamentación y la profundización de las instituciones de la democracia participativa,  de modo que ésta no sea sólo una expresión pomposa y formalmente declarada en la Constitución, pero inexistente o incumplida en nuestra práctica política y en la convivencia ciudadana.                                                                    

© JORGE SEALL-SASIAIN

PARA CITA BIBLIOGRÁFICA:

"Referéndum, Iniciativa Popular y Democracia Participativa: Limitaciones Constitucionales y Legales para su Efectiva Aplicación" en Anales de Legislación Paraguaya, Asunción: Ed. La Ley, Año 8, Marzo 2006, N° 3, p. 1.