ITAIPÚ – UNA REFLEXIÓN ÉTICO-POLÍTICO SOBRE EL PODER
UN FUNCIONARIO EN TIEMPOS DE LUGO
TOMO I
Ensayo de CARLOS MATEO BALMELLI
© Carlos Mateo Balmelli, 2011
© De esta edición:
Santillana S.A., 2012
Avenida Venezuela 276
www.prisaediciones.com/py
Dirección editorial: María José Peralta
Edición: Diego Tomasi
Diseño de cubierta: José María Ferreira
Fotografía de cubierta: Fernando Allen
ISBN: 978-99967-642-4-0
Impreso en Paraguay.
Printed in Paraguay
Primera edición de 4 tomos: abril de 2012
Quedan prohibidos la reproducción total o parcial,
el registro o la transmisión por cualquier medio
de recuperación de información,
sin permiso previo por escrito de Santillana S.A.
INTRODUCCIÓN A LOS 4 TOMOS
Itaipú es el proyecto hidroeléctrico que más energía produce en el planeta, pero no es solo eso. Es un símbolo de la relación de fuerzas entre los países sudamericanos, y es también una causa nacional para los pueblos de Paraguay y Brasil. Durante dieciséis meses, Carlos Mateo Balmelli fue director paraguayo de la entidad binacional Itaipú. En ese período, vivió de cerca la complejidad de los procesos de cambio, acercó las posiciones de los dos países y, al mismo tiempo, se desencantó del rumbo actual de la conducción política en su tierra.
Itaipú, una reflexión ético política sobre el poder es un análisis profundo y documentado sobre el funcionamiento de una re-presa fundamental para el continente. Es, además, un debate sobre la práctica política, las relaciones internacionales y el lugar de Paraguay y Brasil en la región. Y, fundamentalmente, es el relato en primera persona de un protagonista de los esfuerzos realizados por lograr un ejercicio del poder más responsable y más honesto.
Esta nueva edición de Itaipú, una reflexión ético-política sobre el poder se publica en cuatro volúmenes (Un funcionario en tiempos de Lugo, Cómo gestionar la energía, Hacia la igualdad energética y Una extraña destitución), cada uno con un enfoque diferente sobre la problemática de la represa, y sobre las percepciones (y las acciones) de Carlos Mateo Balmelli acerca de un tema que es, para todo Paraguay, una causa nacional.
ÍNDICE
Introducción
La esperanza en marcha
Un nuevo horizonte Lugo y yo
La cena
La asunción del cargo
Problemas y convicciones
Itaipú, cuestión de Estado y causa nacional
El contexto internacional y los antecedentes de Itaipú
El escenario internacional de la década de los setenta
Los antecedentes del tratado
Los acuerdos para el aprovechamiento de la cuenca del Río de la Plata
El Tratado de Itaipú y el derecho fluvial de la cuenca del Río de la Plata
PRÓLOGO A ESTA EDICIÓN
El presente volumen, primero de cuatro, cuenta el modo en que Carlos Mateo Balmelli llegó a ser director general para-guayo de la represa Itaipú Binacional. La narración comienza con las negociaciones previas y las primeras impresiones que tuvo Mateo de los encuentros con el presidente de Paraguay, Fernando Lugo. El relato se extiende hasta su asunción del cargo en agosto de 2008.
Por otra parte, esta edición incluye un capítulo que reflexiona sobre los antecedentes y el contexto internacional que permitieron la creación de la represa Itaipú. Se trata de datos e ideas indispensables para comprender el desarrollo posterior de las políticas energéticas en Paraguay, así como las relaciones con Brasil y la situación actual de esta problemática.
ENTRE NIETZSCHE Y LAWRENCE DE ARABIA DESVENTURAS DE UN ESTADISTA EN LA REPRESA DE ITAIPÚ
El libro que el lector tiene entre las manos es la meditación sobre una derrota política convertida en victoria del espíritu gracias a la fuerza de la escritura. El relato de su experiencia de 18 meses en las entrañas del Estado no es solo la refutación de quienes se inclinaron ante la arbitrariedad y la corrupción. Constituye también la ruptura del pacto de silencio que ha hecho de América Latina una región sin memoria ni memorialistas. Al narrar su travesía del desierto, el autor renueva su voluntad de cultivar a la vez una visión humanista universal y la vocación a actuar en el país en que nació.
Pero conviene comenzar por el principio:
Desde que los antiguos griegos y los estrategas chinos convirtieron el ejercicio del poder en materia de reflexión filosófica e histórica, no es seguro que la humanidad haya hecho grandes progresos para definir el arte de gobernar. ¿Qué hemos aprendido sobre las relaciones entre la ética y la política, entre los dirigentes y el pueblo, entre los intereses y los valores, entre la libertad individual y los imperativos del orden y la seguridad, entre la disposición a soñar y las exigencias prácticas y materiales que condicionan la vida de los seres humanos? ¿Qué memoria hemos guardado de los grandes procesos de cambio y de las experiencias de quienes, dominados por una gran idea, supieron hacer frente a la inercia y al tiempo que todo marchita? El arte, las ciencias y las religiones se han desarrollado en el marco de tradiciones que aseguran fronteras y continuidad, pero cada generación ha tenido que enfrentar como si fuera la primera vez el fin de las ilusiones, el imperio de la mentira, el escándalo de la desigualdad, la aparición de dictaduras y el recurso a la guerra.
En América Latina adolecemos además del silencio de nuestras culturas ágrafas y del rechazo a la escritura de quienes llegaron con lucidez al final de sus ciclos de acciones y descubrimientos.
Nadie podrá decirnos lo que pensaban los gobernantes maya que fueron inmortalizados en los admirables dinteles de Chichen Itza, ni explicarnos la sabiduría del primer dios pan-andino de Chavín, ni descifrar los regalos que Moctezuma hizo llegar a Carlos V Sobre ese fondo resuena la triste carta final de Bolívar («El que sirve una revolución ara en el mar») y el tono melancólico de las Máximas para la Educación de mi hija, la única obra escrita por el general San Martín. ¿Cómo asumir la enseñanza de dos siglos de repúblicas incumplidas, llenar los vacíos de toda formación universitaria y prepararse para mejorar el Estado y cambiar la sociedad? Esos eran los desafíos de Carlos Mateo Balmelli, cuando en agosto de 2008 acepta la dirección de la más grande central hidroeléctrica del mundo, la empresa paraguayo-brasileña Itaipú. Jurista formado en la exigente universidad de Maguncia, senador y dirigente del Partido Liberal, Presidente del Congreso, autor de tratados reconocidos (El desarrollo institucional, Cuestión de Estado) y apasionado lector de Nietzsche, Mateo forma parte de una generación de intelectuales renovadores que contribuyó a poner fin a la larga hegemonía del Partido Colorado, que bajo regímenes civiles o militares, gobernó Paraguay desde 1947 hasta la victoria del presidente Fernando Lugo.
Como hubiéramos podido anticipar, su compromiso inalterable con la transparencia y contra la corrupción, hicieron de Carlos Mateo el blanco natural de quienes concebían Itaipú como la caja chica del Estado y al Estado como el ogro filantrópico, destinado a premiar a los amigos y actuar como monstruo frío con adversarios y espíritus críticos. El meollo del relato parece anunciado en la dedicatoria del libro: al abuelo que le enseñó «a no lavarse las manos y tenerlas siempre limpias». Aunque el autor agradece a numerosas personas y en sus páginas se perfilan los agudos consejos de los expresidentes Julio María Sanguinetti y Fernando Henrique Cardoso, el lector termina por sentir todo lo que Carlos Mateo debe a autores como Tucídides, Goethe, Voltaire, Tocqueville, Huntington y Vargas Llosa, cada uno de los cuales tuvo que enfrentar las tempestades políticas que fueron el marco en que crearon sus respectivas obras. Otra fuente de aprendizaje proviene de grandes diplomáticos como Mazarino, Metternich, Talleyrand, el Baron de Rio Branco y Henry Kissinger, cuya influencia permite diseñar la cronología que va desde el Tratado de Westfalia y el Congreso de Viena, hasta las tentativas de integración regional aparecidas después del fin de la guerra fría.
Mateo osó entrar sin reservas en el complejo mundo de creación de energía y a la vez confrontar sus principios humanistas con las exigencias de ingenieros encargados de hacer funcionar una central que figura entre «las siete maravillas del mundo moderno». (Precisemos que la Central de Itaipú produce más energía que diez centrales nucleares de última generación. Y que se trata de energía ¡renovable!). Desde lo alto de la represa y contemplando el río Paraná, afirma: «Somos protagonistas de una civilización que, más que nunca, le declaró la guerra a la tierra... No podemos hacer de la tierra un desierto y a ello llamarlo progreso».
Quizás el miedo al desierto le trajo el recuerdo del legendario coronel T E. Lawrence, quien «agotó argumentos para que la propuesta árabe independista fuera creíble por el gobierno de su Majestad» y se disipara el prejuicio de «beduinos nómadas interesados más que nada en recompensas económicas». Lawrence lo consuela de sus fracasos ante las intrigas del «fundamentalismo energético» y la constatación de que para la mayoría de los hombres el atractivo del dinero «resulta más sugestivo que la belleza de una mujer que, con su variada geografía, ofrece otras formas de felicidad».
El lector queda advertido. Carlos Mateo jugaba en una liga diferente que la de sus adversarios. Armado con la filosofía de Nietzsche ha perdido el miedo a la soledad. Voraz lector de memorialistas, sabe también que desde el destierro del Edén y la muerte de Aquiles, la sabiduría es fruto de la meditación sobre las derrotas.
Fernando Carvallo
INTRODUCCIÓN
«JAMÁS me he concedido la suficiente importancia para sentir
la tentación de referir a otras personas la historia de mi vida.
Ha sido necesario que ocurriesen a mi alrededor muchas cosas.»
Stefan Zweig
Estos apuntes se proponen describir el proceso de negociación político-diplomático que tenía como primer objetivo corregir las asimetrías e inequidades establecidas en el Tratado de Itaipú de 1973.
La intención es ofrecer al lector un análisis crítico de lo que sucedió en la Itaipú Binacional desde el 15 de agosto de 2008 hasta el 28 de enero de 2010. Por ello, se impone hablar en primera persona, puesto que voy a relatar experiencias que me ha tocado vivir como director general de la Itaipú y a exponer al lector los puntos de vista que representé en un debate intra e intergubernamental. Estas discusiones muchas veces se caracterizaron por la preeminencia de la irracionalidad y la mezquindad de los intereses personales, con la consecuencia de subalternar las prioridades nacionales a las grupales.
La obra tiene la particularidad de vincular a Nietzsche, el filósofo de la vida, con mi administración de la Itaipú y el diferendo diplomático paraguayo-brasileño originado en el inicio de las reivindicaciones paraguayas que buscan una distribución equilibrada y equitativa de los beneficios de la represa hidroeléctrica que más energía produce en el mundo.
Nietzsche, el Incomodador, se convertirá, en el transcurso de nuestro relato, en un compañero de ruta. Porque fue él quien, con sus pensamientos incómodos, me animó a pretender alcanzar metas superiores. Este concepto significó, en mi gestión, preferir unos objetivos y postergar otros, alentar o desalentar intenciones.
La presencia del Incomodador, como una sombra que acompaña al caminante, acosa y ofrece un nuevo mediodía para ser quienes somos. Abre las contrapuertas del alma, nos invita a conocernos y a desnudar la condición humana, tanto la mía como la de los demás.
Vamos a tener, durante el transcurso del trabajo, la necesidad de adentrarnos en la historia, revivir lo vivido y, con una mirada prospectiva, bosquejar el futuro. Mantendremos encendida la tensión entre el objeto de reflexión y el sujeto que observa y estudia. La veracidad de lo relatado se anula cuando se produce la inesperada identificación entre el motivo de reflexión y el sujeto escrutador.
Aclaramos previamente al lector todas estas circunstancias debido a que se trata de un esfuerzo intelectual: el de elaborar un libro que refleje, en la palabra escrita, lo vivido.
El apego a los hechos será acompañado por reflexiones propias o de otros, que serán de utilidad para no tropezar en el andar de la vida. Creemos que la mera descripción de la realidad sin el acompañamiento de un esquema de análisis desde el cual se observe y evalúe una situación nos dibuja un retrato insuficiente para entender los hechos en cuestión.
Un análisis de los sucesos y de las decisiones que guiaron el proceso histórico no puede ni debe desatender los antecedentes y las consecuencias del proceder de los actores, la incidencia de las estructuras socioeconómicas y la influencia de los valores, basados en intereses y expectativas muchas veces opuestas, tanto en las relaciones humanas como en las interestatales.
Personalizar un escrito no supone la intención de encerrarse en uno mismo, sino que es la consecuencia ineludible de ser el protagonista de los acontecimientos que este narra. Estoy convencido de que referir experiencias adquiridas al pasar por un cargo de alta responsabilidad puede servir de ejemplo a otros individuos convocados o elegidos para ejercer altas responsabilidades en la política y en el Estado. Describiré mis vivencias con el escepticismo que resulta de saber que son pocos los hombres y las mujeres que aprenden de los errores y aciertos de otros, y también que los seres humanos muchas veces somos incapaces de aprender incluso de nuestras propias equivocaciones.
Escribir un libro sobre un tema tan complejo y controvertido demanda tiempo, energía y coraje. No creemos que con esta obra se agote el debate. Tampoco queremos poner punto final a la discusión. Por el contrario, queremos echar algo de luz a una polémica tan contaminada de oscuridades, pero no desde el faro del dogmatismo que alumbra -como diría el Incomodador- con «la luz blanca cada vez más cegadora».
EL CONTEXTO INTERNACIONAL
Y LOS ANTECEDENTES DE ITAIPÚ
EL ESCENARIO INTERNACIONAL DE LA DÉCADA DE LOS SETENTA
Este capítulo estará dedicado a examinar las características de la comunidad internacional y del ordenamiento regional. No es nuestro objetivo ofrecer al lector una descripción profunda y detallada de los elementos constitutivos de las relaciones internacionales en ese tiempo. El propósito que perseguimos al ofrecer esta perspectiva histórica es que se pueda comprender el contexto en el cual se negoció y firmó el tratado de Itaipú. Esta descripción sirve para distinguir los elementos que conformaban el escenario de la década del setenta y, al compararlos con los que conforman el escenario actual, notar la evolución que sufrieron las relaciones internacionales.
Los términos y contenidos en los que se fundan, en el presente, las relaciones interestatales instalan un conjunto de problemas que conduce a la necesidad de reinterpretar y actualizar lo convenido entre paraguayos, brasileños (en el Tratado de Itaipú) y otros integrantes de la cuenca del Río de La Plata. Estamos aludiendo a los acuerdos jurídico-políticos para el aprovechamiento de los recursos hídricos de la zona. Las circunstancias históricas a las cuales haremos referencia no tienen, bajo ningún punto de vista, la ambición de constituirse en un análisis retrospectivo de nuestras relaciones internacionales. Lo que pretendemos es vincular el pasado y el presente para comprender la necesidad de cambios en las relaciones entre los estados, en un proceso de globalización e interdependencia que va en aumento.
A continuación describiremos, a grandes rasgos, la situación de América Latina en la posguerra, y trataremos de demostrar que nuestra inserción externa ha cambiado considerablemente puesto que se ha experimentado una transformación que va del mundo bipolar de la guerra fría hacia una sociedad internacional que se integra a través de procesos globales.
A partir de 1947, el mundo estuvo dominado por las disputas de dos superpotencias que competían por concentrar y ejercer el mayor poder mundial. El sistema internacional se estructuraba con un marcado carácter bipolar que dividía al mundo en dos bloques, liderados respectivamente por los Estados Unidos de Norteamérica y por la Unión Soviética. La estratificación internacional supuso una jerarquía de poder político-militar que se caracterizaba por su rigidez y por no dejar margen de maniobra a las potencias intermedias. Hasta antes de la década del setenta, en este esquema internacional América Latina era un lugar «estratégicamente solitario». Debido al conjunto y a la combinación de circunstancias globales y domésticas durante este período, América Latina constituía una región ubicada en la periferia del entorno internacional. En términos prácticos, esto significaba ser una región internacionalmente aislada y sin trascendencia política.
Desde el punto de vista político-económico, por su ubicación en el orden internacional no poseía la capacidad de situarse en una posición más significativa. Por lo demás, la inserción internacional se circunscribía al ámbito interamericano y su conexión con el resto del mundo estaba completamente mediatizada por los Estados Unidos. Esta situación de desmedro y de insignificancia político-económica comenzó a modificarse en los años setenta como consecuencia de las transformaciones ocurridas en la comunidad internacional y en los ordenamientos locales.
Desde 1970, el mundo bipolar empieza a agrietarse, dando lugar a transformaciones que permiten mayor fluidez y fragmentación, lo que a su vez acelera las tendencias hacia la transnacionalización y la interdependencia entre las distintas sociedades nacionales. En esta década empieza a configurarse una sociedad internacional en la que se dispersa el poder político y se inicia el proceso que reduce el margen de la acción unilateral de los estados.
Esta época da inicio a una política exterior diseñada con una nueva temática diversificada, menos jerarquizada y más compleja, con una agenda internacional no dominada solamente por los temas de la alta política vinculada al poder y a la seguridad, sino que incorpora también temas y problemas que los estados por sí solos ya no podrán resolver. La estricta separación entre «alta» y «baja política» se desdibuja, imponiéndose la necesidad de reconocer nuevas prioridades. Por tal motivo, la elaboración de la agenda internacional requiere un criterio nuevo para su diseño y ejecución.
En la década del setenta, la política exterior paraguaya no presentó ningún cambio significativo, sino todo lo contrario. La posición paraguaya en el campo internacional reflejaba en el orden interno y externo las consecuencias de la guerra fría y el mundo bipolar. Sin embargo, el gobierno de Ernesto Geisel en Brasil, con su ministro de Relaciones Exteriores, Azeredo da Silveira, inauguró una política exterior definida como «pragmatismo responsável e ecuménico». Este cambio de política exterior brasileña significó un rumbo diferente, utilizando el argumento de que la mejor tradición de Itamaraty, sede del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, es la de saber renovarse. «A melhor tradição do Itamaraty é a de saber renovar-se».
Brasil fue el primer país en reconocer, en 1974, al gobierno que emergió de la Revolución de los Claveles, que puso fin al salazarismo en Portugal y permitió que las últimas colonias portuguesas lograran su independencia. De la misma manera, Brasil se adhirió a la exigencia de un nuevo orden económico internacional, que mejorase los «términos del intercambio» entre los países «subdesarrollados» y los «desarrollados».
Partiendo de su nueva posición internacional, Brasil eleva a categorías de embajadas varias misiones diplomáticas que tenía en los países que integraban el bloque del socialismo existente. Diversifica sus relaciones con el mundo árabe y se adhiere al principio de una sola China, lo que tuvo como consecuencia el establecimiento de relaciones diplomáticas con la República Popular de China.
La política exterior brasileña busca una nueva inserción en el mundo y es impulsada no solamente por la lógica de la alta política, sino que además busca nuevos mercados y ventajas económicas. Esto explica el acuerdo nuclear entre Brasil y la República Federal de Alemania, que tuvo la oposición de Estados Unidos, y posiciones como la condena del sionismo, como una forma de racismo, y el rechazo del apartheid sudafricano.
El nuevo rumbo que guía la actuación externa queda certificado y expresado en el discurso pronunciado por el canciller Antonio Azeredo da Silveira en la XXIX Sesión Ordinaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1974. En su discurso, el representante del gobierno de Ernesto Geisel anuncia la nueva agenda internacional que altera los vectores de la política exterior brasileña.
La intervención del canciller denotó un cambio de dirección que giró alrededor de dos elementos. Primeramente, la crisis provocada por el alza de los precios del petróleo, que evidenció la dependencia del modelo de desarrollo de una matriz energética con un alto componente de energía derivada de recursos fósiles. La necesidad de la fuente externa de energía condujo a una política de acercamiento al mundo árabe. En segundo lugar, el temor de que, si se persistía en actitudes discordantes con la gran mayoría de los países en vías de desarrollo y latinoamericanos, se corría el riesgo de quedar aislados política y diplomáticamente de los foros multilaterales.
Este nuevo pensamiento suponía el abandono del horizonte internacional trazado en la primera década del siglo XX por el Barón de Rio Branco. El ex presidente uruguayo Julio María Sanguinetti afirma que aquel estadista cambió el eje de la política brasileña de Inglaterra hacia Estados Unidos, en el entendimiento de que este último país emergía como futura nación hegemónica. En la misma línea argumental se encuentra el ex canciller argentino Oscar Camilión, quien sostiene que la potencia del norte encontró en Brasil el «país-llave» funcional a sus intereses y predispuesto a aplicar sus políticas en América del Sur. Sin embargo, Argentina no se mostró como un aliado y se atuvo permanentemente a una posición neutral.
El cambio de enfoque en el manejo de las relaciones exteriores brasileñas revela la voluntad de este país de superar el «enclaustramiento hemisférico». La actitud brasileña de mayor presencia en el mundo no se realiza en detrimento de la visión que atribuye un liderazgo a Brasil dentro de la región. La perspectiva de una mayor presencia en la comunidad internacional no se lleva a cabo desconociendo la función de Brasil como líder emergente. Más bien, la mayor presencia en la sociedad internacional complementa el aumento de la influencia brasileña en el ordenamiento regional.
En la literatura de la geopolítica brasileña de la época, el general Golbery Do Couto E Silva, en su obra Geopolítica del Brasil, manifiesta que su país no puede negarse a ejercer un liderazgo internacional que tenga como sustento el ejercicio soberano sobre todo el territorio brasileño, una marcada influencia en la región y convertir a Brasil en un portador internacional de lo que él llama la geopolítica de la paz, «volcada hacia los valores mucho más altos y generosos de la solidaridad internacional». Según el razonamiento de este autor, la presencia brasileña en el mundo y en la región es para la defensa de los pueblos subdesarrollados y de los valores que configuran la civilización occidental.
La nueva política brasileña extra hemisférica y la diseñada para el hemisferio americano revelan la vocación de un país que se considera llamado a desempeñar una función y a ocupar un lugar de trascendencia en la sociedad internacional. Esto se expresa en las ideas geopolíticas que comenzaron a inspirar a Brasil en los años cincuenta, de reanudar su marcha hacia el oeste y mover sus «fronteras vivientes» más allá de sus «fronteras legales».
Este pensamiento de la clase dirigente brasileña no solamente es expresado por los autores de geopolítica vinculados a los gobiernos militares, sino que el mismo razonamiento es compartido por el pensamiento democrático brasileño. Así, es muy ilustrativa la conversación mantenida entre el ex presidente Fernando Henrique Cardoso y el entonces presidente estadounidense Bill Clinton. Este diálogo es referido por Cardoso en sus memorias. Clinton advierte la función que cumplen la percepción de la esperanza y el miedo en los gobernantes como guía de la actuación de los Estados. Así, por ejemplo, Rusia siempre teme una invasión extranjera, y China continental se siente bajo la amenaza de su desintegración territorial y política. Ante estas menciones del presidente norteamericano, Cardoso le señala que Brasil tiene la esperanza de convertirse en un poder mundial en concordancia con su tamaño continental y, proyectando el futuro, sostiene: «nosotros siempre hemos creído en nuestro destino».
Es necesario, en todo estudio de las relaciones internacionales, tener presente el efecto distorsionador que pueden tener las percepciones de los actores en las relaciones entre los estados. El pensador griego Tucídides, que analiza la historia desde el arquetipo del realismo político y no recurre a factores extraños al mundo para explicar lo sucedido, describe en su obra inmortal La guerra del Peloponeso el temor que despierta en los espartanos la percepción de una Atenas con mayor poder, y que ésta es sentida por Esparta como una amenaza que precipita la guerra entre ambas ciudades-estado.
Estamos trayendo a colación la noción y la función que cumplen las percepciones de los actores en las relaciones internacionales para entender por qué para muchos países de la región, entre ellos Paraguay, la imagen que proyecta Brasil es la de un poder imperial con vocación hegemónica.
Es una constante, desde la firma del tratado hasta el presente, que para muchos analistas la construcción de Itaipú es la consecuencia de la política expansionista e imperialista brasileña. La percepción que se tenía de Brasil como actor imperial a nivel regional se acentuó al percibirse el declinar del liderazgo argentino que, por causas políticas internas, practicaba una política exterior de objetivos fluctuantes, lo que le dificultaba seguir disputando parcelas de influencia con aquel país.
El ex canciller Mario Gibson Barboza relata en sus memorias los inconvenientes que atravesaron las relaciones argentino-brasileñas en el momento en que estaba en plena discusión el Tratado de Itaipú. El diplomático brasileño describe cómo el presidente argentino Lanusse se empeñó en aislar a Brasil y en presentarlo como un país imperialista. Esa percepción que pretendía instalar la diplomacia Argentina buscaba la consagración del principio de la consulta previa para el uso de las aguas sucesivas de los ríos internacionales. La idea del Brasil imperialista fue alimentada por la frase de Richard Nixon durante la visita del presidente Medici a Washington en 1972: «Adonde vaya Brasil irá América Latina».
La diplomacia argentina levantaba la hipótesis de un Brasil imperialista con el propósito de garantizar un control compartido del uso de las aguas del río Paraná y, al mismo tiempo, ponía obstáculos a la construcción de Itaipú porque veía que con la realización de esta obra aquel país instalaba un polo de crecimiento económico en la frontera norte de la Argentina, que era pobre y estaba escasamente habitada. Desde la lógica de la geopolítica manejada por los actores argentinos, Brasil, con la construcción de la represa más grande del mundo, pasaba a tener una influencia incalculable en el norte argentino y en el este paraguayo, además de restar capacidad de producir energía eléctrica a otros emprendimientos binacionales paraguayo-argentinos que estaban en proceso de negociación para el aprovechamiento hidroeléctrico, aguas abajo del río Paraná.
En ese tiempo, a inicios de la década del setenta, Brasil proyectaba la imagen de un país que progresaba de manera ordenada, acelerada y sostenible, mientras que Argentina vivía momentos de fragilidad institucional e incertidumbre política. Esta situación interna, en la que no estaba garantizada la continuidad institucional, y donde la inestabilidad política producía una rápida sucesión de gobiernos militares nacionalistas y agresivos, dificultaba su entendimiento diplomático con Brasil y Paraguay. Cada cambio de gobierno en Argentina significaba un cambio de presidente, de gabinete y de ministro de Relaciones Exteriores. Los gobiernos, que se sucedían sin tregua, sometían la visión diplomática a las hipótesis de conflictos geopolíticos, y estas circunstancias dificultaban encontrar en Argentina interlocutores válidos para dar continuidad a una política exterior coherente y capaz de cumplir los compromisos asumidos.
Miguel Montoya, a través de la reflexión de un obrero del cinturón industrial de Buenos Aires, describe los vaivenes internos de la política Argentina cuando se produce la renuncia del presidente Héctor Cámpora: «Yo no entiendo nada de eso, lo único que sé es que mientras tanto Brasil avanza». Para algunos, la firma del tratado de Itaipú supuso una nueva etapa en las relaciones exteriores paraguayas, es decir, el abandono de la dependencia paraguaya de Argentina y su inclinación hacia Brasil. Para este razonamiento, el tratado condicionaba la satelización económica y establecía una relación de desarrollo dependiente y no de desarrollo asociado entre ambos países.
En los orígenes de la discusión y las negociaciones vinculadas al aprovechamiento de las aguas del Paraná compartidas por Paraguay y Brasil, estuvo siempre presente el prejuicio, la idea y, en algunos casos el convencimiento de que la construcción de Itaipú era un negocio más ventajoso para Brasil que para Paraguay. Así, Constancio Carreras señalaba que «si bien la construcción de la obra en sí es positiva, la nación paraguaya no se beneficiará de su riqueza hidroeléctrica en la forma que le corresponde...».
Durante el debate que provocó la firma del tratado de Itaipú se escuchaban argumentos que indicaban que la construcción de la obra iba a suponer la dependencia paraguaya del desarrollo industrial brasileño y que la hegemonía de esta nación iba a menoscabar la soberanía nacional paraguaya.
La firma del Tratado de Itaipú y la posterior construcción de la represa produjo en ambos países posiciones encontradas y se desató una controversia que hasta la fecha se mantiene.
En el lado brasileño se levantaron voces de protesta y se destacó que Brasil podía llevar a cabo en su territorio emprendimientos hidroeléctricos sin necesidad de compartir las aguas del río Paraná. Desde ese punto de vista, parecía no ser necesaria la construcción de un emprendimiento que transformase los recursos hídricos en energía eléctrica, y tampoco se veían los beneficios de ser copropietarios de una entidad binacional. Para este enfoque, por su carácter de empresa binacional, la Itaipú siempre sería un lugar en el que los intereses nacionales de cada parte iban a tener preeminencia sobre los intereses económicos de la propia empresa.
Las voces críticas que se escucharon en Brasil reflejan las sospechas de los escépticos que no confiaban en la capacidad de entendimiento entre dos estados a para lograr un aprovechamiento racional de las aguas dulces para la producción de energía eléctrica. Los que compartían este punto de vista señalaban la imposibilidad de superar la confrontación entre las irresistibles fuerzas de la economía y los objetivos inmóviles de la política.
Este razonamiento se sostiene en el argumento de que, si bien existen fuerzas económicas que internacionalizan la economía, al mismo tiempo los estados tienen intereses políticos inmutables y permanentes. Siguiendo este razonamiento, la lógica política se impone al utilitarismo económico y, por lo tanto, la economía tiene un efecto homogeneizador, y la política provoca una situación de fragmentación. Al ser la Itaipú única en su especie, muchos creían que el espacio de la binacionalidad sería insuficiente para superar la tensión que se produciría entre ambos estados.
Las dudas sobre a la probabilidad de lograr un entendimiento superior entre administradores de dos países diferentes con idioma y cultura distintos solo son superables si existe buena fe en la implementación del tratado. Según el ingeniero Debernardi, una vez una persona le pidió que le explicara en pocas palabras el funcionamiento de una entidad binacional, y él respondió de la siguiente manera: «Es el ejercicio continuo de la buena voluntad».
Los cuestionamientos que se dieron en Paraguay tenían que ver, en primer lugar, con el secreto diplomático con que se llevó a cabo toda la negociación. Este estilo de excesiva sigilosidad y ocultamiento significó, en Paraguay, desde un primer momento, una sospecha ante todo lo realizado por los negociadores nacionales.
Por ello, cuando estuve al frente de la conducción de la Itaipú, consideré que la apertura y la transparencia de la entidad hacia la sociedad paraguaya era una demanda histórica pendiente y legítima; y que nosotros, los portadores del cambio, no podíamos seguir con prácticas que se amparaban en un hermetismo jurídico e institucional. Además de ello, era consciente de que íbamos a empezar una negociación en la que sería difícil obtener los resultados que de manera falaz y demagógica se habían prometido al pueblo paraguayo.
Se instalaron expectativas que iban a ser inalcanzables, por muchas razones. Una de ellas era que desde un primer momento los paraguayos hicimos a nuestros deseos jueces de nuestro actuar. Por otro lado, desde un primer momento percibí que la retórica agresiva, descalificadora y desprovista de argumentos racionales de algunos voceros del gobierno paraguayo producía el efecto de abroquelar la diplomacia, la economía, la política, y el sector energético brasileño en una posición común: la de no innovar nada en el funcionamiento ni en la distribución de los beneficios que resultan de la Binacional.
Por estos motivos siempre pensé que la transparencia nos robustecía moralmente y permitía arrojar luz allí donde había oscuridades y sospechas. Por lo tanto, durante todo mi mandato hablé claro, con argumentos rigurosos y de manera pública. Me resultaban indiferentes las sugerencias de la contraparte brasileña cuando me solicitaba no recurrir a los medios de comunicación como parte del escenario de las negociaciones.
Hice mías las prácticas del Barón de Rio Branco, que hacía uso de la diplomacia pública como arma para «defender sus posiciones o divulgar sus ideas». Y, como sostienen quienes estudiaron su actuar, «él sabía lidiar con la prensa y utilizarla como arma política».
Retomando la discusión sobre el rechazo inicial de los sectores políticos y de la opinión pública paraguaya, los argumentos que esgrimían los detractores del tratado son casi los mismos que fueron entregados al asesor presidencial para asuntos internacionales, profesor Marco Aurelio García, quien vino a Paraguay el 31 de julio de 2008 a recoger el documento que contenía las reivindicaciones paraguayas. Estas consistían en los siguientes puntos:
• la libre disponibilidad de la energía que le corresponde por derecho a Paraguay;
• el «precio justo» que debe pagar Brasil por la energía cedida;
• la administración paritaria o cogestión plena de la entidad Itaipú Binacional;
• la fiscalización por los organismos de control de ambos países y la transparencia en su gestión económico-financiera.
Más adelante, cuando entremos a explicar la dinámica y las situaciones que acompañaron el proceso negociador, nos detendremos a analizar la presencia del profesor Marco Aurelio García. Llama la atención que una persona del entorno presidencial pero que no integra el cuerpo diplomático brasileño haya sido el receptor del petitorio paraguayo. Habrá que evaluar si esto se hizo para que Itamaraty tuviera un rol secundario o porque el presidente Lula, conociendo lo que significa lidiar con corporaciones, decidió tener una intervención directa para poder incidir en las negociaciones. La presencia del representante del presidente del Brasil sacó el tema de Itaipú del triángulo desde el cual siempre se negoció: Itamaraty-Itaipú-Cancillería paraguaya.
LOS ANTECEDENTES DEL TRATADO
Las circunstancias que dan inicio a las negociaciones de Itaipú tienen como antecedente un conflicto limítrofe.
El 9 de enero de 1872, Carlos Loizaga y Cotegipe firmaron los tratados de paz, comercio, navegación y límites. Paraguay perdió definitivamente el extenso territorio situado entre el Apa y el Blanco, y Brasil se obligó a respetar la independencia de Paraguay y a mantener por tiempo indeterminado fuerzas militares suficientes para garantizar el orden. Paraguay reconoció como deuda suya los gastos y perjuicios que se le habían ocasionado al imperio y otorgó el libre derecho de navegación de su territorio fluvial.
Las fronteras se establecieron en estos tratados en forma imperfecta, al definirse los límites entre Paraguay y Brasil desde la desembocadura del río Iguazú hasta el Salto Grande del Guaira o Salto Grande das Sete Quedas. Se empleó la palabra «hasta» en castellano y en portugués la palabra «ate» que, como es sabido, no incluye ni excluye; por consiguiente, esto fue el inicio de un conflicto debido a las diferentes interpretaciones que se daban a lo estipulado en el tratado. Además de eso, la demarcación de límites dejó solapado un triángulo de tierra cuya posesión territorial también constituía motivo de conflicto. Cada parte formó su propia opinión al respecto, y en el siglo pasado resurgió el problema, quizás por la necesidad de disponer de la energía que podría resultar de ese inmenso caudal de agua.
El historiador paraguayo Efraím Cardozo argumentó, con lógica jurídica e histórica irrefutables, que Paraguay tenía derechos sobre los Saltos del Guairá por el principio romano «uti possidetis». Cardozo refiere que la interpretación de este principio nunca tuvo unanimidad en América Latina, que la tesis más aceptada en el continente era la acepción que basaba en el «uti possidetis» el derecho a la posesión sin necesidad del ejercicio de ésta, y la validez de los títulos que provenían del orden colonial. Esta posición se fundamentaba en lo que se dio en llamar el «utis possidetis juris», es decir, el derecho a la posesión que se generaba por los títulos que poseía cada país. Sin embargo, Brasil argumentaba que la posesión de hecho otorgaba el derecho sin necesidad de un título escrito de propiedad.
La debilidad argumentativa del «utis possidetis juris» para la demarcación limítrofe de los estados en gestación se debía a una contradicción jurídica, histórica y política. Por un lado, se negaba el orden preexistente español, del cual nos estábamos emancipando; sin embargo, por el otro, los países ya independientes afirmaban la legitimidad del orden colonial y utilizaban el principio del «utis possidetis juris» como herramienta para demarcar las fronteras del nuevo orden político. La contradicción se evidenciaba en que, al tiempo de negarse la legalidad y legitimidad del orden colonial, a través de los procesos de independencia, se lo reivindicaba como fundamento jurídico-político para establecer los límites entre las nuevas naciones.
Efraím Cardozo afirma que Paraguay, desde el inicio de su proceso de independencia, fue el único de los países hispanoamericanos que atribuyó al «uti possidetis» el significado de que el derecho de propiedad se basa en la posesión efectiva y no en los títulos escritos. Este argumento es secundado por la constatación histórica de que el proceso de independencia de Paraguay no se limitó a concretar su objetivo independentista mediante un mero cambio de autoridades superiores sino que puso el acento en una realidad social compuesta por un comunitario poblacional de raigambre estrictamente local. Es decir, una Nación como sustento legitimador de la nueva entidad
estatal. Por lo tanto, el proceso de independencia tuvo como consecuencia la negación, no solo de los anteriores derechos de las autoridades centrales españolas, sino también de las pretensiones directas y encubiertas de la Junta de Buenos Aires.
El «uti possidetis de facto» sirvió de eje argumental a la diplomacia paraguaya para todo el proceso posindependentista de demarcación de límites. No se trataba de que careciéramos de títulos, sino que se prefería fundar los derechos paraguayos en los esfuerzos que la provincia insumió durante la conquista y la colonización. A lo largo y ancho de lo que ocupaba el territorio de la Provincia de Paraguay no había «res nullius». Brasil también utilizaba para la fijación de sus fronteras el «uti possidetis de facto». Esta posición brasileña cambió frente a Paraguay. Los diplomáticos de Brasil sostuvieron en la disputa de límites con Paraguay «el utis possidetis juris» y la vigencia del Tratado de 1777.
El profesor Vicente Marotta Rangel detalla que a partir de 1849 el principio del «uti possidetis» pasaba a convertirse en la norma general de la diplomacia imperial. El razonamiento para la utilización de este principio se fundaba en el hecho histórico de que el Tratado de San Ildefonso del 1 de octubre de 1777 había sido «quebrado y anulado» por la guerra de 1801 entre España y Portugal, y que el mismo no fue restaurado por el Tratado de Badajoz del 6 de junio del mismo año. El fundamento doctrinario de esta actitud era el razonamiento de que, terminada la guerra, había que revalidar los tratados o modificarlos si es que fuese necesario y deseable. De lo contrario, se produciría la ruptura del tratado internacional debido a la guerra entre las contratantes. Esta posición estaba respaldada por la costumbre internacional y la doctrina. Brasil se sirvió del «uti possidetis, ita possedeatis», o sea, «si posee, continúa poseyendo». Esta interpretación del principio romano implicaba la posesión real y efectiva: lo que respaldaba las pretensiones fronterizas de un país no era el derecho a la posesión sino la posesión misma, es decir, la ocupación efectiva. La interpretación brasileña del «uti possidetis» coincidía con la paraguaya, que significaba la posesión continua, prolongada y pacífica, prescindiendo de cualquier otro título.
La referencia al problema fronterizo del Salto del Guairá reúne fuerza explicativa para entender por qué Brasil se vio obligado a buscar una salida no convencional a un problema limítrofe. En un principio, la disputa giraba en torno a que Paraguay quería garantizar el condominio del Salto del Guairá, y Brasil su dominio exclusivo.
El Barón de Rio Branco, a finales de 1910, completó la compleja tarea de delimitar las fronteras nacionales. Parte de su gran obra diplomática la había consagrado a la negociación con los países vecinos para finiquitar las pendencias de demarcaciones que persistían hasta aquel entonces. A través de la negociación, y oponiendo el culto del derecho a la solución de la fuerza, logró consolidar los límites definitivos de Brasil. En todas las negociaciones, el argumento central brasileño consistió en demostrar la posesión efectiva, y no en invocar los títulos de las tierras.
El ex presidente de Uruguay Julio María Sanguinetti destaca la labor exitosa del hombre de Itamaraty al solucionar las controversias de límites con diez vecinos. El modo pacífico de hallar acuerdos en los diferendos fronterizos permitió que Brasil pudiera ubicarse en una posición de potencia continental «magnánima y confiable».
Esta situación lograda a partir de un esfuerzo diplomático negociador y contundente podía someterse a un revisionismo histórico por parte de todos los países del continente si Brasil actuaba desconociendo los principios que el Barón de Rio Branco utilizó para consolidar las fronteras y el espacio geográfico brasileños. La disputa territorial del Salto del Guaira creaba para Brasil un dilema de consecuencias impredecibles. Según el ingeniero Debernardi, Brasil «se encontraba prácticamente imposibilitado de reabrir su posición en materia de fronteras porque eso le hubiera hecho poner en riesgo la estabilidad de sus límites con casi todos los países de América del Sur».
Además de esto, en el ámbito internacional Brasil podría ser objeto de una gran descalificación, teniendo en cuenta que el tratado de 1872 y la demarcación de los límites se habían llevado a cabo en un Paraguay ocupado por las fuerzas militares brasileñas. Este hecho proyectaría en la comunidad internacional una imagen muy negativa de Brasil.
En sus memorias, el ex canciller Mario Gibson Barboza destaca la posición incómoda que representaba para él el conflicto suscitado entre paraguayos y brasileños por el Salto del Guairá. Según refiere, la percepción diplomática que se tenía del problema era la de un Brasil con un área territorial gigantesca que estaba queriendo oprimir a un país pobre y pequeño sin salida al mar como Paraguay. Menciona que el ministro de Relaciones Exteriores de Austria, en una ocasión, refiriéndose a la disputa territorial por el Salto del Guairá, le señaló «Los señores podrían ser más tolerantes con una país tan pequeño, ¿no es así?». Según el diplomático, para los observadores internacionales Brasil estaba en el papel de opresor, de un país imperialista que una vez más quería oprimir a Paraguay.
Para el Estado paraguayo, el conflicto en cuestión también significaba la vuelta a foja cero de una política exterior a la cual se llamaba «la marcha hacia el este». Hay historiadores que sostienen que el general Alfredo Stroessner, quien asumió el poder en agosto de 1954, sentía una inclinación especial hacia Brasil por haber cursado en aquel país estudios de perfeccionamiento académico. Por ello, no debe sorprender que durante su gestión se hayan hecho realidad los proyectos esbozados desde la década de 1920 con el propósito de terminar con la dependencia de Paraguay respecto de Argentina.
El objetivo de la «marcha hacia el este» consistía en la conclusión de obras de infraestructura que permitiesen a Paraguay el acceso a los puertos del océano Atlántico.
No debemos olvidar que, en esta época, aún no había sido firmado el tratado de libre navegación con la República Argentina, que garantizaba el libre tránsito fluvial por los ríos Paraguay, Paraná y de la Plata. Hasta aquel entonces los buques de bandera paraguaya eran obligados a navegar por estos ríos de la cuenca del Plata con prácticos y baqueanos argentinos a bordo. Además, la navegación estaba sometida a trabas burocráticas y sujeta a la buena voluntad porteña. Esta situación, desfasada para su tiempo, se arrastraba desde la época colonial y hacía que la mediterraneidad se convirtiera en un mayor impedimento para el desarrollo económico del país.
El tratado paraguayo-argentino que garantiza la libre navegación de los ríos Paraguay, Paraná y de la Plata entre ambos países fue firmado el 23 de enero de 1967, poniendo fin a más de un siglo y medio de impedimentos y crisis bilaterales permanentes. Se suprimieron gravosas instituciones que encarecían los fletes y negaban la capacidad de los profesionales paraguayos. Este tratado fue considerado «un éxito de la diplomacia de Paraguay».
No compartimos el punto de vista de aquellos que consideran que la decisión del gobierno del general Stroessner de acercarse y buscar alianzas estratégicas respondiera a simpatías que el general-presidente pudiese haber tenido hacia Brasil por razones sentimentales o existenciales. Pensamos que el cambio de actitud del gobierno del hombre fuerte de Paraguay se debió a que percibió a un país que emergía como líder continental aliado con los Estados Unidos de Norteamérica. De la misma manera, esta visión entendió que la Argentina, inestable políticamente, y cuyas instituciones, según Samuel Huntington, estaban socavadas por un «pretorianismo de masas», mantenía una relación distante y controvertida con Estados Unidos, que en el período del mundo bipolar y de la guerra fría ejercía gran influencia en esta región del continente. Pensamos que para Stroessner el acercamiento a Brasil entrañaba un doble propósito: diversificar la inserción externa y encontrar a través de Brasil un canal de comunicación indirecta con Estados Unidos, función para la cual Argentina no estaba habilitada.
Estas motivaciones sugerían que los logros alcanzados en la política de cooperación con Brasil no podían ser dejados de lado. La crisis desatada por el Salto del Guairá tenía que ser resuelta para no destruir los frutos de una política exterior llevada con inteligencia y habilidad. La discrepancia limítrofe por el Salto del Guairá alcanzó niveles de intensa crispación que podían provocar una situación que estamos seguros no hubiese sido deseada por ninguno de los dos países litigantes. Tal punto de tensión alcanzó la desavenencia, que la misma puede ser graficada a través de un áspero diálogo referido por el entonces canciller brasileño Juracy Magalhaes a un medio periodístico del país vecino. En el mismo refiere con palabras textuales la comunicación de la posición brasileña que le hace saber al canciller paraguayo Sapena Pastor: «ministro, para el Brasil sus fronteras están definitivamente marcadas a través de tratados. Un tratado solamente podría ser alterado por otro tratado o por una guerra en la cual fuésemos derrotados».
El litigio paraguayo-brasileño y su solución eran abordados desde dos puntos de vista que en un primer momento se presentaban como desvinculados el uno del otro. La solución paraguaya priorizaba el problema limítrofe y la brasileña miraba el potencial hidroeléctrico de las aguas del río Paraná. Existían en la agenda bilateral objetivos que competían unos con otros. Por ejemplo, la solución de los problemas limítrofes y el aprovechamiento compartido del potencial hidroeléctrico del río Paraná. Esta oposición fue percibida, desde un primer momento, por el ex canciller Sapena Pastor, el ingeniero Debernardi y el embajador Mario Gibson Barboza.
Presumimos que los recién mencionados veían una solución técnico-diplomática en transformar, en forma compartida, las aguas del río Paraná en energía eléctrica. Es decir que el escenario de las relaciones bilaterales pasaba de la confrontación a la cooperación. Un diferendo limítrofe iba a ser resuelto provisionalmente con la inundación del Salto del Guairá que resultaría del represamiento de las aguas del río Paraná. Lo que estaba en disputa quedaba bajo agua y se daba inicio a una de las obras de ingeniería más grandes de la tierra.
LOS ACUERDOS PARA EL APROVECHAMIENTO DE LA CUENCA DEL RÍO DE LA PLATA
Antes de repasar todas las discusiones que surgieron en torno al aprovechamiento hidroeléctrico del río Paraná, creo conveniente enunciar algunos puntos de vista que deben ser atendidos en todo proceso en el que los Estados busquen conciliar sus diferencias.
Primeramente, debemos señalar que, cuando se entabla una negociación entre un país que posee muchos recursos y otro de menor capacidad y tamaño, hay asimetrías que convierten en apariencia la igualdad jurídica de los estados. Las diferencias de hecho que se generan por la razón enunciada anteriormente obligan a que el país en desventaja entable la negociación con una visión clara que suponga saber qué quiere alcanzar; por ejemplo, son inadmisibles los planteamientos que contengan objetivos que compitan entre sí y los argumentos inconsistentes. Para tal efecto, no debe existir margen de acción para las improvisaciones y las contradicciones que en todo proceso pueden surgir entre lo que se dice y lo que se hace.
En la conducta del Estado menor no se deben observar ambivalencias entre las políticas enunciadas y las líneas de acción llevadas a cabo. En la política exterior y en todo proceso de negociación, discurso y acción se complementan de una manera dinámica que no debe dar lugar a contradicciones. Si no prevalecen estos criterios, el resultado final estará condicionado por la buena voluntad del más grande.
El conflicto limítrofe al cual hicimos alusión en el tópico anterior demuestra que los actores deben ser conscientes e interpretar cuándo las condiciones permiten transformar un reclamo diplomático en una oferta de cooperación. Un buen desempeño diplomático se distingue por tener la capacidad de transformar un escenario de confrontación en uno de colaboración.
La reglamentación del uso de aguas dulces y de curso sucesivo compartidas por varios estados no responde a los criterios del derecho internacional público universal; hay más reglamentación en las materias concernientes a las aguas saladas. Por lo general se recurre a acuerdos bilaterales en concordancia con arreglos regionales. Legislar sobre aguas dulces, en la actualidad, es más complejo porque no solamente se debe regular lo relacionado con la navegación de los ríos, sino también lo relacionado con el aprovechamiento para otros fines, y atender a la necesidad de preservar el equilibrio ambiental.
Por último, Itaipú fue y es un factor imprescindible para el abastecimiento de energía eléctrica para Paraguay y Brasil. Al ser el segundo la contraparte que más consumo energético demanda, no es redundante afirmar que la energía de la Binacional se constituyó en un recurso clave para el desarrollo industrial brasileño.
Como describiremos y analizaremos más adelante, la discusión sobre Itaipú fue el disparador de una disputa geopolítica preexistente y tuvo su expresión doctrinaria en la defensa, por una parte, del principio «del permiso previo», y, por la otra, del principio del «daño sensible».
La complejidad de la regulación del uso de las aguas de los ríos fronterizos o continuos, de los ríos sucesivos o internacionales, y también de los que son tanto fronterizos como sucesivos, ha despertado, a lo largo de la historia, la sensibilidad de los estados ribereños y de los que no lo son.
Previamente al estudio de lo sucedido en la cuenca del Río de la Plata durante las décadas pasadas, se hace necesario exponer las nociones básicas del derecho fluvial, conjunto de normas que admite entre sus objetivos la regulación de las aguas dulces para múltiples aprovechamientos. En la cuenca del Plata este derecho, de lenta y dispar evolución, reviste cada vez más importancia. Son materias de esta área del derecho no solamente las aguas superficiales, sino también las subterráneas. En esta región se encuentran el reservorio de agua subterránea más grande del planeta, el espejo de agua artificial formado por el represamiento de las aguas del Paraná y una configuración hidrológica compuesta por ríos internacionales y nacionales. La precariedad jurídica es notable con respecto a la regulación de este recurso, si se tiene en cuenta que el 3 % de las aguas del globo terráqueo son dulces y que la escasez de este bien puede convertirse en un detonante de muchos conflictos en un futuro inmediato o mediato.
Desde la perspectiva que prioriza la razón de Estado para el uso de las aguas de los ríos, se decide que un solo Estado sea el soberano sobre el curso de las aguas y el trazado de todo el río. La decisión de los estados ha sido la de poseer varias salidas al mar, y de lo posible a mares diferentes. Además, los estados aspiran a dominar la totalidad de las cuencas hidrográficas, y han revelado la tendencia a extender su influencia hasta donde el tráfico sea capaz de llevarlos.
Siempre buscando satisfacer sus intereses, cualquier país que tenga preeminencia en un área geográfica y que disponga de un tramo navegable de un río tiene la aspiración de extender su dominio hasta la desembocadura; de forma inversa, cuando una potencia se apodera de la boca de un río, intenta remontar la corriente en busca de los afluentes, y, de ser factible, intenta adueñarse de las reguladoras de los ríos.
Para ejemplificar las controversias de soberanía que despierta la demarcación limítrofe de los ríos fronterizos, aludiremos al conflicto argentino-uruguayo.
Esta situación, que encuentra su inicio en la independencia de ambos países, concluye en 1973. Argentina presentó la posición de que la línea más profunda era el elemento para delimitar la frontera acuática entre ambos países, mientras que, para Uruguay, lo era la línea media. Este último país no aceptaba el criterio de la línea más profunda, pues los canales son muy cercanos a la costa uruguaya. Al mismo tiempo, estados que no conformaban la cuenca del Río de la Plata, como Gran Bretaña, discutían ambas tesis y sostenían que la configuración del Río de la Plata no era la de un río sino la de un estuario. Esto quiere decir mar libre, lo que modificaba el concepto de las jurisdicciones sobre las aguas. Según el ex presidente Sanguinetti, el entendimiento se alcanzó debido al liderazgo del general Juan Domingo Perón, a través del «estatuto jurídico del Río de la Plata y su frente marítimo». La firma de este convenio encendió pasiones nacionalistas que se opusieron tenazmente en Argentina, y en la República del Uruguay fue cuestionado por reconocer la soberanía de la Isla Martín García.
En el año 2008, emprendí un viaje a Montevideo con la intención de recabar información sobre a la personalidad del embajador brasileño Eduardo Dos Santos, y, al mismo tiempo, gracias a las gestiones del ex canciller Sergio Abreu, dar una conferencia en el CURI (Consejo Uruguayo para las Relaciones Internacionales) para explicar la posición paraguaya con respecto a Itaipú. En aquella ocasión tuve la oportunidad de mantener largas conversaciones con los ex presidentes Battle, Lacalle Herrera y Sanguinetti. Este último me señaló que determinados diferendos diplomáticos solamente pueden resolverse si una de las partes está conducida por un líder con aceptación mayoritaria en su país. Me refirió las circunstancias en las que el problema fue dirimido y resuelto gracias al liderazgo de Juan Domingo Perón, y me sugirió que aceleráramos al máximo el acuerdo con Brasil, porque el liderazgo de Lula era un elemento central para facilitar una solución que contemplara las reivindicaciones paraguayas. Lamentablemente, los integrantes del «fundamentalismo energético» paraguayo no entendieron que la presencia de Lula significaba un emplazamiento para convenir un acuerdo con Brasil y luego implementarlo. Ese grupo nunca entendió que las negociaciones tienen un plazo y que los tiempos están determinados por la presencia de los líderes, y en la democracia por el calendario electoral.
La conversación con Sanguinetti, como con los otros dos ex presidentes, estuvo cargada de sabios consejos que me permitieron comprender lo que significa negociar con Brasil y también algo que fue muy importante: conocer la biografía del nuevo embajador brasileño en Paraguay, quien anteriormente había servido en Uruguay. Todos me recomendaron ganar la buena voluntad del embajador brasileño. Primeramente porque existe una comunicación directa y diaria entre Itamaraty y sus embajadas, y luego, como me dijo Sanguinetti, porque el embajador Dos Santos iba a esforzarse por comprender la posición paraguaya. Pude comprobar que su personalidad encierra a un buen ser humano y a un gran diplomático.
Insertar la narración de estos hechos en medio de reflexiones sobre derecho fluvial tiene el propósito de demostrar que, a pesar de las fuerzas exteriores al hombre, los individuos no desempeñan una función secundaria en las relaciones interestatales.
Volviendo al debate sobre derecho fluvial que se desarrolló en la cuenca del Río de la Plata, se percibe que, primeramente, éste se relaciona con el derecho fluvial. Este derecho se caracteriza por elaborar un conjunto de normas particulares, que la mayoría de las veces no responde a criterios universales, sino a la singularidad hidrográfica y al peso político de los estados ribereños. La regulación del uso de las aguas de esta región está compuesta por un conjunto de normas generadas a partir de los tratados celebrados entre los estados ribereños, o de los actos y las disposiciones legislativas de estos. La normativa jurídica de esta zona se elaboró reconociendo la administración exclusiva de los Estados ribereños, sus intereses y la libertad de navegación por las principales vías fluviales. En la actualidad, el derecho fluvial no puede solamente tener por objeto la regulación del derecho de navegación con fines de transporte. Los avances técnicos permiten dar múltiples utilizaciones a las aguas dulces, porque hoy las conformaciones hidrográficas constituyen recursos susceptibles de aprovechamiento con fines dirigidos a la producción de energía eléctrica, a la pesca, al turismo y a la irrigación, entre otras actividades.
La variedad de usos que se puede dar a los ríos navegables y a las aguas dulces se maneja con principios de los cuales derivan derechos y obligaciones. Estos principios son, en primer lugar, el de la utilización y participación equitativa y razonable. Este principio se sustenta en la noción de que las aguas compartidas son recursos naturales y de que su uso debe responder a un criterio de equidad.
El segundo principio es el del compromiso de los estados ribereños de utilizar el curso de las aguas racionalmente, de manera que están obligados a adoptar todas las medidas necesarias para impedir que se causen daños sensibles a otros estados por donde discurra el curso de las aguas. Esta responsabilidad se sustenta en la máxima latina «sic utere tuo ut non laedas» (usa de lo tuyo sin causar daño a lo ajeno). Este precepto compromete a cada Estado ribereño a evitar cualquier perjuicio que pueda ocasionar al otro en forma intencional o negligente.
Se impone, por último, la obligación, entre los estados ribereños, de cooperar respetando los principios de igualdad soberana, integridad territorial, aprovechamiento mutuo y buena fe.
EL TRATADO DE ITAIPÚ Y EL DERECHO FLUVIAL DE LA CUENCA DEL RÍO DE LA PLATA
Primeramente, transcribiremos los criterios que sirvieron de fundamento doctrinario a las diferentes posiciones que se reflejaron en la discusión del tratamiento de los cursos de agua transfronterizos en la cuenca del Plata. En el entorno geopolítico de las décadas de los sesenta y setenta se vivía un clima de recelo y desconfianza entre Argentina y Brasil. Esta situación fue una constante que influyó en la conformación de un marco jurídico que, para el momento actual de integración regional, además de obsoleto, es disfuncional al mayor aprovechamiento de las aguas de la cuenca del Plata.
Es necesario señalar la peculiaridad que caracteriza al Tratado de Itaipú. En todo su articulado no se encuentra una estipulación que disponga que le sean aplicables principios de derecho internacional público. Sin embargo, se menciona expresamente en el considerando del tratado la compatibilidad del mismo con «lo dispuesto en el artículo VI del Tratado de la Cuenca del Plata» y «Lo establecido en la declaración de Asunción, sobre aprovechamiento de los ríos internacionales, del 3 de junio de 1971».
El Artículo VI del Tratado de la Cuenca del Plata dice: «Lo establecido en el presente Tratado no impedirá a las partes contratantes concluir acuerdos específicos o parciales, bilaterales, o multilaterales destinados a la consecución de los objetivos generales del desarrollo de la Cuenca». El segundo texto citado por el acuerdo internacional es el de la Declaración de Asunción, que en su Artículo II trata del aprovechamiento del agua en ríos internacionales sucesivos: «En los ríos internacionales de cursos sucesivos, no siendo la soberanía compartida, cada Estado puede aprovechar las aguas en la medida de sus necesidades siempre que no cause perjuicios sensibles a otro Estado de la Cuenca».
Esta discusión político-doctrinaria fue trasladada a los foros internacionales y forzó a que cada país, con sus diferentes puntos de vista, expusiera en diferentes foros sus posiciones. El ex canciller brasileño Acevedo Da Silveira, en su primer discurso, pronunciado en 1974, en la Asamblea de las Naciones Unidas, ejerció la defensa de la posición brasileña vinculada al tema del aprovechamiento de los recursos naturales compartidos. Como ya hemos anunciado, Argentina pretendió internacionalizar el contencioso acerca del proyecto de construcción de la hidroeléctrica de Itaipú. Valiéndose de su pertenencia al movimiento de los «no alineados», este país buscó apoyo a favor de su tesis, que pretendía subordinar la utilización de las aguas consecutivas al principio de consulta previa al ribereño inferior.
Da Silveira planteó un antagonismo entre las consultas previas y la soberanía de los estados. Según éste, la consulta previa, en los términos que presentaba Argentina, significaba una lesión a la soberanía brasileña. En su discurso ante las Naciones Unidas, Da Silveira resaltó principios que sirvieron de base a la elaboración jurídica que resolvió el problema del uso de las aguas compartidas. En este discurso se enunció un principio que, aunque parezca paradójico y contradictorio, sirve de herramienta para la posición paraguaya actual de la libre disponibilidad de nuestros recursos hidrológicos. Sostiene el mismo: «una de las características de la hora que vivimos es el creciente mando que los países en vías de desarrollo vienen asumiendo en sus recursos naturales».
En su intervención ante este foro multilateral, el ex canciller brasileño sostuvo que el aprovechamiento de los recursos naturales propios no puede estar subordinado a consultas de carácter suspensivo. Según él, su gobierno no se niega a recurrir a consultas entre gobiernos para buscar formas de cooperación o para la utilización de recursos naturales que fluyen atravesando el territorio de más de un país. Lo que Brasil no puede aceptar es que se invoquen principios de cooperación o restricciones que puedan poner en tela de juicio la soberanía de los estados.
Argentina, en todo momento y en todos los foros, se declaró partidaria del principio de la consulta previa, a pesar de que su canciller, Mac Loughlin, llegó a un acuerdo con su contraparte, el brasileño Gibson Barboza, en Nueva York, el 29 de setiembre de 1972. Ambos arribaron a una fórmula transaccional. En dicho acuerdo, Brasil admitió que «en la exploración, explotación o desarrollo de sus recursos naturales los Estados no deben causar efectos perjudiciales sensibles en zonas situadas fuera de su jurisdicción nacional».
A su vez, Argentina admitió que esos datos técnicos «serán dados y recibidos con el mejor espíritu de cooperación y buena vecindad, sin que ello pueda ser interpretado como facultando a cualquier Estado a retardar o impedir los programas y proyectos de exploración, explotación y desarrollo de los recursos naturales de los Estados en cuyos territorios se emprendan tales programas y proyectos».
En opinión del ingeniero Debernardi, el Acuerdo de Nueva York fue recibido en Argentina como una derrota diplomática. Primeramente, por la imprecisión del término «efectos perjudiciales sensibles», y también porque el compromiso de informar al otro país no facultaba a un Estado a retardar o impedir los efectos de la exploración, explotación y desarrollo de los recursos naturales. El Acuerdo de Nueva York fue juzgado como negativo y altamente peligroso para el desarrollo hidroeléctrico argentino en el Paraná, sobre todo porque la construcción incondicionada de Itaipú tendría el objetivo de perjudicar la construcción de otros emprendimientos binacionales aguas abajo.
El gobierno paraguayo se encontraba en una situación intermedia que respondía a la lógica de nuestra ubicación. El tramo del río Paraná que Paraguay comparte con Brasil y Argentina se encuentra en el medio del sitio por donde fluyen las aguas. Esa posición facilitó el ejercicio de una política denominada «pendular», orientada a obtener ventajas para Paraguay. Sin embargo, en la mesa de negociación el sustantivo «pendularidad» se usaba para descalificar el comportamiento paraguayo durante las negociaciones. Desde una perspectiva histórica, se observa que la posición paraguaya es la de un país que fue arrojado entre dos potencias regionales muy superiores, con capacidad de aprovechar y tomar represalias debido a nuestra posición mediterránea y a nuestras necesidades comerciales. En expresiones del ex canciller Alberto Nogués, se nota nítidamente que la posición paraguaya, si bien niega su carácter pendular, nunca fue ambigua ni adhirió a la posición brasileña o argentina: «No está dentro de la posición paraguaya practicar la pendularidad. Tratamos seriamente los asuntos con la Argentina, como creemos ser tratados, sin segundas intenciones. Hacemos exactamente igual cuando tratamos los asuntos que nos conciernen con el Brasil. Y no deseamos de ninguna manera hacer de árbitros, no diré en las diferencias entre esos dos grandes países, sino más apropiadamente en las cuestiones que pueden suscitarse entre ellos. La palabra que el Paraguay pronuncia no es para agradar a un país determinado, sino que ella es la expresión de su interés nacional, tan respetable como el de los otros países».
El contencioso suscitado por el aprovechamiento hidroeléctrico del Río de la Plata fue solucionado a través de la firma del Acuerdo Tripartito del 19 de octubre de 1979.
La primera reunión tripartita se realizo el 14 de marzo de 1978. En este encuentro, Argentina insistió en su tesis de la «consulta previa», de modo que se le permitiese evaluar correctamente todos los aspectos relativos a la navegación, a la operatividad de los puertos, al medio ambiente y la salud pública.
La posición brasileña sostuvo que Itaipú había sido proyectada, que estaba siendo construida y que sería operada dentro del derecho de Brasil y Paraguay de explotar sus recursos naturales «sin causar perjuicios sensibles».
El 12 de septiembre de 1978 se realizó una reunión diplomática reservada. Se logró el acuerdo de que Itaipú operaría con la máxima flexibilidad que aconsejaba su mejor utilización, según los requerimientos de cargas diarias de los sistemas eléctricos de Paraguay y Brasil, pudiendo utilizar la totalidad de su potencia en la generación de energía, siempre que mantuviese aguas abajo caudales que no sobrepasasen ciertos parámetros para la navegación, medidos en la zona de la frontera fluvial entre los tres países.
El 19 de octubre de 1979 se suscribió el Acuerdo Tripartito, concordando con la limitación de la potencia instalada en Itaipú a las dieciocho turbinas para la operación simultánea, respetando ciertos parámetros de navegación, pretendida por la Argentina, a cambio de la cota 105 metros en Corpus y de facilidades adecuadas para el llenado y operación de Itaipú.
Asimismo, se respetó la condición exigida por Paraguay de que se mantuviera el acuerdo de prever dos lugares para las turbinas de reserva de Itaipú, y de que se construyeran las obras civiles correspondientes. Dicho de otro modo, de que «se conservara la plena validez de la Nota Reversal número 20», del 30 de octubre de 1978, y se esperarían «tiempos más propicios» para la instalación de las turbinas.
La cronología de los hechos confirma que, desde los inicios del Tratado de Itaipú, la posición de Paraguay se mantuvo clara e inalterable: exigía la instalación de dos unidades generadoras adicionales para equipar la central hidroeléctrica con el número máximo de unidades generadoras, que era de veinte. Esto permitiría acompañar, en el futuro, su diagrama de carga.
Cuando estuve al frente de la Itaipú Binacional presenté a la Cancillería Nacional la sugerencia de instalar la mesa de renegociación para la revisión del Acuerdo Tripartito del 19 de octubre del 1979, de modo que se pudiera permitir la flexibilización de la operación de las unidades generadoras de Itaipú. Mis fundamentos eran las nuevas circunstancias energéticas y políticas de la región y la importancia de garantizar las necesidades energéticas de nuestro país, y la entrada en operación de las 2 nuevas unidades generadoras de Itaipú.
Todo ello, dentro del espíritu de buena vecindad y cooperación que prevalece en las relaciones entre los tres países.
Nuestra intención al solicitar a la cancillería paraguaya la reinstalación de la mesa del Acuerdo Tripartito tenía el propósito de que los tres países estableciéramos un diálogo con miras al futuro sobre la base del reconocimiento de la emergencia de las nuevas circunstancias energéticas y políticas de la región. El propósito era que nuestros dos socios validaran aquel concepto para permitir que este principio fuera utilizado como un recurso válido para la revisión de todos los marcos jurídicos que regulan las aguas del Río de la Plata.
En el principio del debate con respecto a las modificaciones del Tratado de Itaipú no debemos olvidar que Paraguay invocaba como argumento para sustentar sus reivindicaciones el principio jurídico «rebus sic stantibus», «el cambio de las circunstancias». Este razonamiento se opone a la petrificación de los tratados y considera que los mismos están sujetos a modificaciones.
La posición brasileña se fundaba en el principio «pacta sunt servanda», «lo pactado debe cumplirse». En los hechos prácticos, esto significaba la intangibilidad del Tratado de Itaipú. Lo que en un primer momento aparentaba ser una batalla doctrinaria en la que se enfrentarían el principio de «las nuevas circunstancias» y el de que «lo pactado debe cumplirse», terminó en un acuerdo político.
Retomando el estado actual del Acuerdo Tripartito, concluimos:
• Actualmente, la Central Hidroeléctrica de Itaipú está equipada con veinte unidades generadoras de 700.000 kilovatios cada una;
• La potencia instalada disponible para contratación en Itaipú es la correspondiente a dieciocho unidades, en consonancia con los acuerdos operativos y comerciales específicos entre Itaipú, ANDE y ELETROBRAS, y conforme con los términos estipulados sobre el particular en el tratado y en el Acuerdo Tripartito del 19 de octubre de 1979;
• A los efectos de maximizar y optimizar la producción de la Central Hidroeléctrica de Itaipú, resulta conveniente entablar nuevas negociaciones diplomáticas con Argentina para adaptar el acuerdo tripartito celebrado entre los tres países en 1979 a las condiciones actuales del régimen hidráulico del río Paraná. Para ello, se deberá insistir en modificar algunos parámetros hidráulicos que actualmente limitan la operación óptima de Itaipú, y, en consecuencia, poner en operación más unidades generadoras, para condiciones hidráulicas específicas.
