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JOSÉ NICOLÁS MORÍNIGO

  REFORMAS POLÍTICAS PARA LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA (JOSÉ NICOLÁS MORÍNIGO)


REFORMAS POLÍTICAS PARA LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA (JOSÉ NICOLÁS MORÍNIGO)

REFORMAS POLÍTICAS PARA LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA
 
JOSÉ NICOLÁS MORÍNIGO



 

1. INTRODUCCIÓN

Luego de la caída de la dictadura del general Alfredo Stroessner en el Paraguay, en febrero de 1989, se originó un régimen político que se sostiene sobre ciertos requerimientos típicos de la democracia pero que excluye otros principios y valores democráticos, que no logra alcanzar aún un nivel de gobernabilidad aceptable.

A partir de este escenario, el problema que pretendemos abordar se vincula al proceso de construcción de una nueva legitimidad del poder luego de la caída de la dictadura stronista que se fundaba en una dominación de carácter tradicional, reconociendo que el liderazgo carismático en la cultura política paraguaya constituye un rasgo vinculado a la tradición. Consideramos que el problema central de la falta de gobernabilidad consiste en la incapacidad que tiene el poder político de lograr un consenso que sea capaz de establecer metas colectivas para el desarrollo de la sociedad.

Es importante destacar que el nuevo régimen político que sustituyó a la dictadura stronista alcanzó su legitimidad posterior sin alterar las reglas de juego impuestas por el régimen anterior. En las elecciones de mayo de 1989, el liderazgo de Alfredo Stroessner fue sustituido por el del general Andrés Rodríguez, quien legitimó su poder con un apoyo abrumador del Partido Colorado. Por otra parte, la oposición disgregada no se planteó el objetivo de construir un régimen político diferente, sino compartir marginalmente el poder con la intención de ganar espacios políticos, lo que significó la continuidad absoluta de la hegemonía del Partido Colorado.

 

2. LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD

 

2.1. LA CONSTITUCIÓN DE 1992 Y EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

 

La nueva institucionalidad jurídica se dio a partir de la elaboración de la nueva Constitución Nacional promulgada y sancionada en junio de 1992, la cual se hacía improrrogable para dar legitimidad internacional al nuevo régimen democrático. La misma creó un sistema presidencialista, pero con un sistema de pesos y contrapesos que otorgó al Poder Legislativo un rol determinante. Favoreció a los órganos de control y selección de colegiados. Optó por imponer a los partidos políticos y a las organizaciones intermedias el voto directo para la elección de autoridades y representantes.

Impuso la concepción de "estado social de derecho", el cual "aspira un gobierno de hombres según las leyes (Estado de derecho) en el marco de condiciones que aseguren al mayor número de personas las posibilidades concretas y efectivas del goce de los derechos proclamados".(1) Asimismo, la Constitución amplió notoriamente las garantías ciudadanas; reconoce derechos sociales expresando la preocupación por el reconocimiento de la facultad de exigir condiciones que permitan acceder a los beneficios de la vida en sociedad a partir del reconocimiento de la dignidad humana, evitando que unos tengan toda la carga y otros todos los beneficios.

Por otra parte, la nueva Constitución estableció la descentralización del Estado. Sin embargo, lo realizó sin un marco normativo referencial, lo que condujo a que la ciudadanía, para el caso de las gobernaciones, eligiera a personas para ocupar cargos cuyas funciones, alcances y atribuciones no estaban especificadas en una ley reglamentaria de la institución.

Sentó las bases de una representatividad política muy amplia, mediante la creación de un proceso de instancias de descentralización que nacieron como consecuencia de emergencias de liderazgos intermedios en distintas áreas geográficas del país. Más allá de un planteamiento descentralizador, lo que se buscaba era la consolidación de liderazgos emergentes, muchas veces vinculados a una "economía subterránea"(2), cuya finalidad consiste en ganar un espacio de autonomía y de control de un área geográfica específica dentro del país.

 

2.2. EL "DESEQUILIBRIO" ENTRE PODERES

 

El nuevo régimen institucional establecido en el país con la Constitución de 1992 redefinió el equilibrio entre los tres poderes del estado: ejecutivo, legislativo y judicial. Con el nuevo ordenamiento de 1992 se quiso poner límites a los poderes del Presidente de la República. Eso hizo posible que la Constitución diseñada tuviera un carácter casi parlamentario, donde el Congreso tiene autonomía del Poder Ejecutivo e impone políticas de gobierno al mismo ejecutivo. Como reacción al pasado dictatorial se quiso construir un sistema parlamentario, pero paradójicamente sin llegar a la elección del jefe de Gobierno a través del Parlamento. Como veremos, esto tuvo importante consecuencia sobre las posibilidades de gobernabilidad del país.

Entre las limitaciones y controles fuertes (frenos y contrapesos) que posee el Congreso actualmente frente a facultades que son generalmente prerrogativas del Poder Ejecutivo se encuentran:

Imposibilidad del Presidente de disolver el Congreso.

Imposibilidad del Presidente de declarar el estado de excepción sin voto favorable del Congreso.

Limitado alcance de los decretos presidenciales, que no tienen valor normativo.

Limitado poder de veto presidencial sobre leyes aprobadas por el Congreso (El Congreso puede rechazar el veto a mayoría de los miembros)

Imposibilidad del Gobierno de reprogramar autónomamente el presupuesto del Estado, necesitando para el efecto la aprobación de una ley por el Congreso.

Poder limitado a la sola designación de los miembros de la Corte Suprema y del Tribuna Superior de Justicia Electoral, que son elegidos por el Senado.

Imposibilidad de contratar créditos, nacionales o internacionales, sin autorización del Congreso.

Además, el Poder Legislativo, con respecto a sus relaciones con el Poder Ejecutivo, mantiene aún más prerrogativas:

La facultad de aprobar la concesión de franquicias y la explotación de recursos naturales o servicios públicos.

El Congreso tiene la última palabra sobre los ascensos y cuestiones organizativas de la administración militar y policial.

Nombra los organismos de control del Poder Ejecutivo como la Defensoría del Pueblo y la Contraloría General de la República.

Tiene la posibilidad de controlar la actividad administrativa del Poder Ejecutivo a través de pedidos de informes, citaciones, interpelaciones. Aunque estas no generen ni obliguen a la remoción en caso que se establezca algún tipo de censuras.(3)

Finalmente, puede remover de su cargo al Presidente de la República a través de un Juicio Político, con el voto favorable de dos terceras parte de sus miembros.

Están previstos también diferentes organismos encargados de transparentar, controlar las acciones del Gobierno. Estos son:

Tribunal de Cuentas: se encarga de los juicios contencioso-administrativos y ejerce el control de las cuentas del Presupuesto General de la Nación.

Contraloría General de la República: órgano de control de las actividades económicas y financieras del Estado, de las Gobernaciones Departamentales y de las municipalidades. Es independiente, tiene autonomía funcional y administrativa, e inamovilidad de los cargos.

Defensor del Pueblo: es nombrado por el Congreso y tiene que defender los derechos humanos, canalizar los reclamos populares y proteger los intereses comunitarios. Es autónomo e inamovible.

El Poder Judicial, históricamente sumiso al poder político, continúa con una relación de dependencia por el predominio del liderazgo carismático que existe en la cultura paraguaya, más allá de la construcción y vigencia de las instituciones. Es por este motivo y con la finalidad expresa de oponerse a esta cultura dominante y evitar la concentración del poder en una sola persona, que en la Constitución se estableció limitaciones muy fuertes hacia la posibilidad de influencias del Poder Ejecutivo sobre el Poder Judicial.

El Congreso y no el Poder Ejecutivo, como ocurría con la Constitución de 1967, nombra los altos cargos de las instituciones del Poder Judicial. Son nombrados por el Senado los miembros de la Corte Suprema de Justicia y los miembros del Tribunal Superior de Justicia Electoral, con el posterior acuerdo del Presidente de la República. Sucesivamente se vuelven inamovibles y quedan en el cargo hasta la jubilación, que llega a los 75 años.

Mucho mayor es la participación del Poder Legislativo con respecto al Poder Ejecutivo (2 miembros contra 1) en el Consejo de la Magistratura, el órgano donde se inicia la designación de los magistrados.

En lo que concierne al Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, el Poder Ejecutivo no tiene ningún representante. El Poder Legislativo tiene 4 frente a los 2 de la Corte Suprema y a los 2 del Consejo de la Magistratura.

El único órgano jurisdiccional en el que la Presidencia de la República tiene influencia es el Ministerio Público; el Fiscal General del Estado, nombrado por el poder Ejecutivo, es elegido de una terna propuesta por el Consejo de la Magistratura y aprobado por el Senado. El Ministerio Público representa a la sociedad ante los órganos jurisdiccionales del Estado, promueve acción penal pública y la ejerce cuando no es necesaria instancia de parte. Goza de autonomía funcional y administrativa en el cumplimiento de sus deberes y atribuciones. Dura 5 años en sus funciones y puede ser reelecto.

Aunque formalmente autónomo, el Ministerio Público desde su conformación fue dependiente del Poder Ejecutivo, impidiendo que todas las denuncias en contra de este llegaran a concluir. Se especializó en no dar cumplimiento a las denuncias enviadas por la Contraloría de la República en contra de hechos comprobados de corrupción imputables a funcionarios públicos.

Finalmente, en algunos aspectos el Poder Legislativo gracias a la nueva Constitución y a los límites que impuso al poder presidencial, acabó por tener demasiada injerencia en los otros poderes. Así pasa con el Poder Ejecutivo en el tema de la administración de recursos del Estado (la reprogramación presupuestaria se obtiene sólo mediante una ley del Congreso, lo que convirtió a este último en el centro de las demandas sociales), y también ocurre con el Poder Judicial, donde los jueces de la Corte Suprema y del Tribunal Superior de Justicia Electoral son elegidos por el Congreso que tiene una participación muy relevante a través de sus representantes en el Congreso de la Magistratura y en el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados.

Por otra parte, el Poder Ejecutivo sigue manteniendo su poder en la selección y nombramientos en altos cargos públicos, que incluye a los miembros del aparato del Estado, empresas públicas y entidades binacionales (Itaipú, Yacyretá). En el marco de un sistema prebendario, la facultad de nombrar a las personas para el ejercicio de los cargos públicos es una facultad de extraordinaria importancia.

 

2.3. EL SISTEMA ELECTORAL

 

Los Convencionales Constituyentes en 1992 consideraron necesario crear un clima favorable a la competencia electoral abierta. El ejercicio democrático después de la dictadura requería una práctica en la elección de autoridades. Así, la Constitución Nacional establece el voto universal, libre, directo, igual y secreto, para la elección de cargos directivos no sólo para los cargos públicos como Presidente, Diputados, Senador, Intendente, etc., sino también para todo cargo dirigente de la sociedad intermedia: partidos políticos, sindicatos, gremios empresariales, club de fútbol.

Para las elecciones a cargos unipersonales se utiliza el sistema de turno único y con mayoría simple, el candidato con más cantidad de votos gana las elecciones y obtiene el cargo. En cambio para los cargos colectivos la elección sigue el sistema de proporcionalidad. La ley electoral establece la elección por listas completas y bloqueadas, mientras la distribución de los escaños se realiza a través del sistema D'Hont.

Por consiguiente, para la conformación de las élites internas del partido, así como para la selección de las candidaturas para las elecciones de los cargos públicos se necesitaban ahora libres elecciones directas por listas entre los afiliados. Esto amplió la participación e hizo que los procesos de comunicación tengan que realizarse a través de los medios masivos de comunicación, lo que a su vez exige una inversión económica sustantiva. El voto directo favoreció la participación política de la élite plutocrática y desplazó el esquema del liderazgo intermedio ilustrado, para dar paso a los llamados "operadores políticos", una suerte de gerentes administradores del voto en los conglomerados urbanos y rurales. Apoyadas en las listas cerradas y bloqueadas, las élites plutocráticas entraron esta vez directamente a participar en los procesos electorales, tanto en los partidos tradicionales como en los partidos y movimientos nuevos, creados estos últimos casi siempre bajo el amparo de un fuerte inversor.

 

2.4. LA DESCENTRALIZACIÓN INCUMPLIDA

 

Los intendentes municipales y los Gobernadores departamentales hasta 1989 eran nombrados directamente por el Presidente de la República. Solamente a partir de 1991 por primera vez se eligieron en forma directa a través del voto popular a los Intendentes municipales, y en cuanto a los Gobernadores departamentales, su elección directa por voto popular fue establecida a través de la nueva Constitución y la primera elección de Gobernadores se realizó en el año 1993.

Al lado de la descentralización política formal garantizada por la Constitución no existe en realidad una descentralización y autonomía presupuestarias para los Departamentos, que además no tienen recursos propios; los mismos vienen o de transferencias del Ministerio de Hacienda o de cuota parte de las recaudaciones de las Municipalidades contenidas adentro del Departamento.

Además, los órganos de gobierno departamentales no tienen ninguna real influencia en el desarrollo político, social y económico del país, que se maneja casi exclusivamente desde los organismos de gobierno central, y aunque tengan competencia constitucional en mérito, nunca el Gobierno central la toma en consideración.

La misma ley limita una real descentralización por la confusión que se plantea al definir las características de las "instituciones". Por una parte el poder gubernamental se funda en la voluntad popular a través del voto directo para el cargo de Gobernador, pero por otra parte el Gobernador es representante del Poder Ejecutivo. Existe entonces un problema de real autonomía que es determinante para una verdadera descentralización.

Finalmente, aparte de algunos casos específicos (como Guairá, Concepción e Itapúa) no existe entre los ciudadanos de los departamentos una cultura de pertenencia al mismo, a diferencia de lo que ocurre en los municipios, donde el sentido de pertenencia puede ser muy fuerte. Este redujo a los departamentos a meras instituciones administrativas que a su vez impide desarrollar en los mismos una real autonomía.

 

2.5. EL ROL DE LAS FUERZAS ARMADAS

 

La Constitución de 1992 introduce dos cuestiones fundamentales acerca de las Fuerzas Armadas, la prohibición de realizar "ningún tipo de actividad política" (art. 173 de la C.N.) y por otra parte establece que "cuando se trate de un acto previsto por la ley penal común como por la ley militar no será considerado como delito militar" (art. 174 de la C.N.) y que los fallos de los Tribunales Militares "podrán ser recurridos ante la justicia ordinaria" (art. 174 de la C.N.).

La Constitución, desde el punto de vista jurídico ponía fin al esquema de dominación que durante la dictadura se sustentaba en la tríada: Partido - Fuerzas Armadas - Gobierno. Uno de los aspectos claves del régimen consistía en la partidización de las Fuerzas Armadas, que habían abandonado su carácter nacional para identificarse con el Partido Colorado.

Las limitaciones impuestas por la Constitucional Nacional, sin embargo no acabaron ni con la participación política de sus miembros, ni con la consideración estamental que exigía resguardo de privilegio ni finalmente con las prácticas vinculadas a la corrupción económica. Las tres cuestiones claves fueron poco a poco desmontadas no como producto de un plan racional, sino por el intento de continuar con el mismo esquema de dominación al que se aferró el ex General Lino César Oviedo, lo que provocó una respuesta exactamente opuesta a las pretensiones del militarismo mesiánico.

Oviedo, desde el Ejército, formó las bases para la creación de su movimiento político dentro del Partido Colorado. Oviedo tuvo una actuación clave en las elecciones internas, que después de eliminar al Tribunal partidario dieron el triunfo al Ing. Juan Carlos Wasmosy, desplazando al auténtico ganador, el Dr. Luis María Argaña. (4) De este modo, Lino Oviedo se constituye en el poder detrás del trono. Wasmosy lo nombra Comandante del Ejército, lo que facilita la puesta en marcha de un contrapoder militar, situado en paralelo al poder civil.

El poder bifronte termina cuando el Presidente decide pasar a retiro al General Oviedo. Éste rechaza su retiro, se acuartela y pide la renuncia del Presidente y Vicepresidente, pero en su intento de recomposición del poder político no logra arrastrar a la Aviación y la Marina. Al final, negocia con el Presidente su pase a retiro, a condición de ser nombrado Ministro de Defensa. La carta de negociación sin embargo será descartada por el Presidente en nombre del "clamor popular". Oviedo a partir de entonces se aferrará a la creación de su movimiento, Unión Nacional de Colorados Éticos -Unace- dentro del Partido Colorado.

 

3. EFECTOS POLÍTICOS DE LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES

 

3.1. ENTRE CAMBIOS Y CONTINUIDADES EN LA CULTURA POLÍTICA

 

Nuestra hipótesis explicativa del problema de la gobernabilidad consiste en que la nueva ingeniería constitucional, al restringir drásticamente el papel determinante del Ejecutivo exige para asegurar la gobernabilidad del sistema el desarrollo de una praxis política de concentración, que requiere como requisito fundamental la aceptación de la tesis de compartir el poder en el marco de las instituciones democráticas. Compartir el poder no significa establecer alianzas sino sobre todo obliga a las élites políticas a tener plena conciencia que el nuevo esquema de poder se funda sobre la concertación, no sobre la imposición, en el pluralismo político, no en la existencia de partidos que acompañan a un partido dominante.

Históricamente, las relaciones conflictivas entre los partidos tradicionales en su lucha por controlar el poder político han sido notablemente violentas, en consecuencia incide de manera directa en la negación para alcanzar entre los partidos políticos acuerdos públicos orientados por propuestas racionales. Sin embargo, tal situación no implica que las élites de los partidos no lleguen a acuerdos. Ahora bien, como las negociaciones se realizan al margen de las instituciones, las mismas tienen un contenido estrictamente personal, lo que a su vez favorece en el Parlamento la formación de bancadas que teóricamente responden a expresiones estratégicas diferentes en el interior de los partidos, que en realidad constituyen liderazgos personales orientados por intereses particulares.

La continuidad de una hegemonía excluyente impulsada por el Partido Colorado constituye uno de los obstáculos claves que impide una ruptura total con el viejo sistema. Para hacer posible esta continuidad el Partido Colorado ha desarrollado una fuerte alianza con los poderes económicos generalmente vinculados con los privilegios otorgados por el Estado y por la habilidad de sus dirigentes para conformar líneas antagónicas internas que aún cuando son notoriamente conflictivas en sus relaciones desde el punto de vista político electoral, son capaces de unirse para continuar en el control del poder político. Existiendo en el seno del Partido fuertes movimientos internos es capaz de tener al oficialismo y a la oposición al mismo tiempo. Esto diluye la posición de los partidos de la oposición a meros observadores de la confrontación colorada, lo que tiene una fuerte repercusión en los resultados electorales, dado que ningún partido emerge como alternativa viable a la hegemonía del Partido Colorado.

Por otra parte, la administración de los recursos públicos se funda en un conjunto normativo extraordinariamente amplio, difuso y confuso, lo que a su vez permite a los administradores actuar con fuerte discrecionalidad. En tales condiciones la administración, lejos de mejorar con la creación de nuevas instituciones, sigue funcionando igual que en la época de la dictadura y es posible que la corrupción se haya profundizado en la medida en que la discrecionalidad de los funcionarios opera sin ningún tipo de control. En este caso, el control más fuerte está pasando a la prensa y, aunque de manera tímida, a ciertos líderes de la oposición menos dispuestos a la cooptación personal. Esta situación, y quizás esto constituya un aspecto clave de la nueva situación política, ha obligado a los poderes económicos vinculados al partido a una participación política mucho más directa.

Un sector del empresariado vinculado a la economía subterránea ya no acepta una posición simplemente vinculante con el poder político. De ahí su fuerte participación en los procesos electorales, con relativo éxito dado que maneja abundantes recursos económicos que convierten a tales líderes empresariales en jefes partidarios.

El Partido Colorado sigue siendo fundamentalmente un partido de patronazgo, es decir, un partido en el que la acción política se orienta al "logro del jefe y a la ocupación de los puestos administrativos en beneficio de sus propios cuadros". (5) Esta forma de percibir al partido constituye parte de la cultura paraguaya.

Por otra parte, lejos de plantearse los nuevos liderazgos políticos acciones innovadoras capaces de limitar el funcionamiento prebendario del sistema político, siguieron con el mismo esquema. Así, lejos de producirse rupturas en la visión de los ciudadanos entre un antes y después de la Constitución el sistema político presenta en su funcionamiento una suerte de continuidad, aunque existan rupturas principalmente en el campo del reconocimiento de los derechos de la persona, de las libertades y de los derechos sociales. Sin embargo, no se ha logrado traducir la capacidad de demanda de solución al Estado en acciones capaces de influir en las decisiones de las autoridades políticas.

Por otra parte, ya que los partidos tradicionales tienen alrededor del 70% de los inscriptos en los padrones como afiliados tienden a desarrollar toda su acción entre sus partidarios. De esta manera el partido rompe vínculos con la sociedad permitiendo el surgimiento de la partidocracia, es decir, el surgimiento de los intereses del partido por encima de los de la sociedad.

Por otra parte, dado que el Estado se encuentra en una situación económica crítica no puede otorgar los recursos necesarios que hacen efectiva la vigencia el partido Estado. Los líderes intermedios del Partido Colorado ya no pueden dar respuesta a las necesidades de la gente, lo que obviamente reduce su capacidad de liderazgo e influye en una presencia cada vez menos determinante del Partido Colorado.

El Partido Liberal Radical Auténtico no es capaz de emerger como alternativa, sobre todo porque su liderazgo repite el mismo esquema de relacionamiento pero con menor éxito dado que controla un segmento muy limitado del aparato estatal. La llamada tercera posición, no ha logrado articular un posicionamiento ideológico firme. Esta situación hace que la tercera vía asuma líneas ideológicas diferentes, según las circunstancias, en función a una suerte de imagen de modernidad que pretende estar por encima de las ideologías. Esto ha permitido un posicionamiento más conservador, aunque ha obligado a otros sectores a una definición ideológica más clara.

En síntesis, los cambios institucionales normativos operan en el marco de una cultura política y de liderazgos que le dan contenido a los esquemas normativos con los cuales se mimentizan para seguir, sin embargo, con las mismas prácticas.

 

3.2. PARTIDIZACIÓN DEL NUEVO RÉGIMEN Y EL "PACTO DE GOBERNABILIDAD"

 

La construcción en el plano real de las nuevas instituciones se realizó en el marco de un proceso de negociación partidaria (Pacto de Gobernabilidad) (6), cuyo énfasis radicó en una distribución representativa con exclusividad de los partidos políticos, lo que significó la partidización de las instituciones, como la nueva Corte Suprema de Justicia, el Consejo de la Magistratura, la Contraloría General de la República y el Tribunal Superior de Justicia Electoral. Con ello se partidizó el funcionamiento del Poder Judicial.

Si desde el punto de vista institucional la partidización fue muy negativa, también lo fue desde el punto de vista de la continuidad de una cultura prebendaria cuyo eje clave lo constituyen los partidos políticos.

En efecto, la configuración de las instituciones creadas por la Constitución fue sumamente compleja. Para viabilizar la concreción de las nuevas instituciones el eje fundamental fue la propuesta del Pacto de Gobernabilidad, en función a una distribución de cuotas de cargos a cada uno de os partidos políticos con representación parlamentaria, sólo que al plantearse la nueva institucionalización política como una tarea estrictamente de los partidos políticos, dejó al margen a personas que podían haber aportado talento y honradez, dos atributos muy selectivos en la sociedad paraguaya.

La partidización causó estragos en la designación de magistrados, sobre todo porque las representaciones de los sectores organizados profesionales y universitarios entraron en competencia electoral con los auspicios de la maquinaria de los partidos políticos.

Así, la Contraloría se convirtió en una instancia clave de recaudación para las elecciones y al mismo tiempo en un coto de corrupción. Por otra parte, el Tribunal Superior de Justicia Electoral ha logrado una alta tasa de credibilidad, aunque en su funcionamiento se ha convertido en una suerte de instancia proveedora de cargos para los partidos políticos que lo vuelve sumamente oneroso y, al mismo tiempo, paradójicamente consolida nuevamente la cultura de carácter prebendario. No obstante, su eficiencia lo convirtió en un referente clave que garantiza elecciones competitivas y transparentes.

 

3.3. ELECTORALISMO, FINALIDAD CLAVE DEL SISTEMA DE PARTIDOS

 

Desde la caída de Stroessner hasta hoy (7) se han utilizado 74 meses, es decir, 6 años en campañas electorales, para elegir a los candidatos de los partidos y movimientos independientes y luego a las autoridades correspondientes en elecciones oficiales. Lejos de colaborar con la discusión acerca de los grandes problemas de la sociedad paraguaya las elecciones en el marco de una concepción tradicional de la política, a la que se unen las técnicas más sofisticadas en comunicación, se convierten en mecanismos que aseguran la reproducción de las identidades políticas alejadas de todo componente crítico. (8)

La actividad política se confunde con el proceso electoral, así el "tiempo" de la vigencia de la política tiene, en la cultura popular, un contenido con dos características claves: a) el tiempo político definido como tiempo electoral, donde la política llega a identificarse de una manera absoluta con las elecciones, y b) la traba del funcionamiento normal de las instituciones del Estado, puesto que las instituciones estatales constituyen un espacio privilegiado del juego político, en la medida en que son los cargos estatales los que están en juego en los procesos electorales. Eso repercute evidentemente en el funcionamiento en la eficiencia de respuestas que debe dar el Estado a la sociedad civil.

 

3.4. CAMBIOS DENTRO DEL SISTEMA DE PARTIDOS

 

Si bien se pasó de un sistema bipartidista, con un partido hegemónico excluyente, a un sistema pluripartidista, la hegemonía del Partido Colorado no fue alterada, ni las políticas típicas de un partido-Estado.

El cambio en el sistema de partidos antes que favorecer el desarrollo de una nueva institucionalidad democrática se convirtió en el eje sobre el cual se articuló la continuidad de la dominación patrimonialista. La continuidad de este sistema de partidos tiene tres factores explicativos: la forma en que se construye la identidad de los partidos; las características del sistema de partidos; y, su tremenda incapacidad de forjar un cuadro administrativo para un Estado con capacidad de responder a las complejas demandas sociales.

En el primer caso la familia sigue siendo el ámbito de socialización política en la sociedad paraguaya. Pero en la familia no se discute ideologías, programas ni proyectos, la familia otorga un esquema de relaciones afectivas, tradicionales y valorativas. Por eso los partidos más que asociaciones son comunidades. Por otra parte, el nivel de violencia en las relaciones entre los dos partidos tradicionales, sobre todo la Revolución de 1947, dividió profundamente la sociedad paraguaya.

En el segundo caso, el esquema de un partido hegemónico excluyente que se expresa en la tesis del partido en la cima y el partido en la llanura está repercutiendo en un proceso de debilitamiento de la representación de los partidos. El partido en el poder no expresa las demandas de la ciudadanía, en tanto que los partidos en la "llanura" sólo actúan en función a sus intereses electorales inmediatos. Las formas de relacionamiento provocan identidad y permiten a los partidos actuar en representación de una ciudadanía con una cultura política fundada en la tradición.

El tercer problema consiste en la inadecuación del cuadro administrativo que forman los partidos para el funcionamiento del aparato estatal.

Pero el verdadero problema en la articulación del sistema de partidos radica en la extraordinaria mediocridad de la representación parlamentaria, como consecuencia de las características mismas del proceso de selección establecido en la nueva Constitución Nacional orientado a generar una praxis democrática, sobre todo de participación electoral de carácter universal, a través de la elección de las autoridades políticas como de las organizaciones intermedias por medio del voto directo.

Esta situación favoreció la emergencia de una plutocracia que, en el marco de los procesos electorales en los que la compra de votos y los apoyos menos directos sustituyen al voto consciente. Otro sector emergente en el juego del apoyo de las bases fue la conversión del "operador político" una suerte de gerente administrador de votos, que pasó a consolidar su poder como parte de las listas partidarias.

Por otra parte, alejado de los fines institucionales emergen los intereses sectoriales y otros vinculados directamente a intereses particulares con prácticas corruptas que debilitan extraordinariamente la credibilidad del poder político en el Paraguay.

 

3.5. RAÍCES DE LA INGOBERNABILIDAD PARAGUAYA

 

Dos son los aspectos principales del actual estado de ingobernabilidad del sistema político paraguayo. Por una parte, la ingeniería institucional de la nueva Constitución que amplió notablemente los poderes del cuerpo legislativo, limitando fuertemente las prerrogativas del Poder Ejecutivo, sin atreverse finalmente a establecer un régimen parlamentario. Se mantuvo la continuidad del sistema de elección por voto directo de la Presidente de la República, sin llegar a establecer mecanismos que garanticen al Poder Ejecutivo la posibilidad de mantener una mayoría parlamentaria favorable que le permitiera llevar adelante sus políticas.

Por otra parte, el sistema electoral basado sobre el voto directo cambió la lógica interna de los partidos fomentado su fragmentación interna y llegando a impedir de hecho que se pudieran conformar mayorías parlamentarias estables. Con referencia al aspecto "institucional" del problema, de hecho a partir de 1993 ningún Presidente de la República (9) pudo contar si no por breves momentos con una mayoría parlamentaria suficientemente sólida para permitirle llevar adelante un programa de gobierno.

En cuanto al problema de la fragmentación de los partidos, lo que quizás influye decisivamente sea la particular estructura de los partidos políticos tradicionales paraguayos, caracterizados por ser partidos-comunidades con centenares de miles de afiliados (10) a los cuales el nuevo sistema de voto directo para las elecciones de los cuadros dirigentes de los partidos, así como de los candidatos para cargos públicos a través de elecciones internas, exige una movilización cuyo costo económico resulta muy elevado.

Esta situación modificó considerablemente las lógicas internas de los partidos, que perdieron su homogeneidad interna para fragmentarse en diferentes movimientos, cada uno con sus propios líderes y con su propio proyecto de gobierno, que buscaban imponerse sobre los otros a través de las elecciones internas partidarias.

Esta nueva forma de encarar las dinámicas internas de los partidos obligó a los diferentes movimientos a reestructurar su forma de organizarse cuyo objetivo primario es recolectar los recursos económicos para poder así establecer una estructura amplia sobre el territorio.

La selección de la clase dirigente de los partidos no surgió más de la base a través del debate o de la confrontación política, sino que se impuso a través de los aportes en dinero que los futuros candidatos y líderes aportan a la maquinaria partidaria. El debate político interno murió sustituido por la estructura de recaudación de dinero necesaria para las elecciones internas. Además, el sistema de elección por listas completas y bloqueadas impidió la elección real de los ciudadanos, quedando la clase dirigente del país enteramente sujeta a las élites económicas de los partidos.

El sistema electoral constituye uno de los factores claves que debilita la gobernabilidad del país. Por un lado, impide construir grupos parlamentarios homogéneos que podrían respaldar el nuevo gobierno y, por otro, reduce el valor de las élites políticas.

 

4. REFORMAS POLÍTICAS PARA GARANTIZAR LA GOBERNABILIDAD EN EL PAÍS

 

4.1. ¿FORTALECER LA GOBERNABILIDAD O MEJORAR LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA?

 

En primer lugar se trata de fortalecer la gobernabilidad democrática, lo que implica la construcción de un régimen político, es decir, una ingeniería institucional capaz de responder a las necesidades de la ciudadanía, aspecto que a su vez le estaría otorgando una legitimidad al poder político.

Sin gobernabilidad democrática no es posible mejorar la calidad de la democracia, entendida ésta como la capacidad de crear instituciones eficientes y eficaces para responder a las demandas ciudadanas, desde el punto de vista de la participación política y desde el punto de vista de las condiciones económicas y sociales que favorecen el desarrollo y que, en consecuencia, mejoran la calidad de vida de la ciudadanía.

La participación tendría una característica nueva; no se trata de la capacidad de movilización que opera en el campo político en la lucha por el poder sino más bien "de acceso y de calidad" desde una perspectiva colectiva que implica nuevas formas de identidad y nuevas formas de participación. Así, los grupos sociales definidos de las más diversas maneras (edad, género, ocupación, ingresos, educación, etc.) buscarían acceder a bienes y servicios, en tanto que la tarea del Estado sería la de crear los canales institucionales que sean capaces de responder a esas demandas.

A la gobernabilidad democrática se le debe sumar la calidad democrática, que es la capacidad de gestión en el marco de las instituciones democráticas, para responder a las necesidades de la ciudadanía. El sistema político en el Paraguay tiene por consiguiente dos problemas: el de la gobernabilidad, por ausencia de una ingeniería institucional que sea eficiente y eficaz y, por otra parte, un déficit en la capacidad de respuesta del sistema a las necesidades de la gente, lo que a su vez incide sobre la gobernabilidad del sistema.

 

4.2. MÁS ALLÁ DE LO ESTRICTAMENTE JURÍDICO INSTITUCIONAL

 

Llevar a cabo un proceso de reforma estructural del Estado, por un lado, significa un cambio normativo institucional, y por otro, significa también un cambio de las prácticas orientadas a la aplicación de dicho marco normativo y un cambio del proceso de interrelación entre los principales actores políticos y la sociedad.

El cambio del marco normativo ya se dio en el Paraguay, de la mano de la Constitución y algunas leyes claves. No obstante, junto a los cambios institucionales debe acompañar los cambios culturales y en la práctica de gobierno, para así impedir, o por lo menos, hacer más difícil la continuidad del viejo régimen. Es necesario conseguir un nuevo liderazgo político, cuadros administrativos eficientes, un esquema institucional funcional y una cultura democrática internalizada por los ciudadanos, factores sobre lo que se funda la gobernabilidad de un régimen democrático.

 

4.3. PROPUESTAS POR UNA REFORMA POLÍTICA DEL ESTADO PARAGUAYO.

 

A. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

 

No puede desarrollarse un régimen democrático sin una opinión pública crítica. Para ello la ciudadanía requiere de información veraz y tener capacidad de evaluar las información. Esto se podrá lograr sólo mediante un trabajo de formación del ciudadano.

Hay que fortalecer los mecanismos de participación política de la ciudadanía para impedir la continuidad de la relación poder político - poder económico - corrupción. El asalto de las instituciones democráticas por parte de grupos de poder económico, a través de la sistemática ocupación de los principales cargos públicos, constituye un primer paso hacia un sistema de "poderes invisibles". Para responde a esta situación es necesario consolidar un nuevo tipo de acción política más participativa, pero a su vez más abierto que los esquemas organizativos, fundados estrictamente en los aparatos partidarios.

 

B. EL SISTEMA NORMATIVO

 

Si el Estado basa su poder en la legitimidad de su capacidad de imponer decisiones a los que controlan y actúan en su nombre, es necesario, por una parte, que la amplia producción normativa tenga real cumplimiento de cuanto establece por parte de los diferentes organismos estatales, y por otra parte, es prioritario que el sistema se vuelva "legal" y deje de presentarse como "discrecional" en el cumplimiento de tales disposiciones normativas. La discrecionalidad es la antesala de la impunidad, y sólo en el fortalecimiento de la legalidad del Estado será posible reducir los altos niveles de corrupción presentes en la estructura organizativa.

 

C. EL PODER EJECUTIVO Y LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

 

La transformación de la práctica del cuadro administrativo es la primera tarea que debe realizar para construir un Estado racional que debe tener como principal objetivo la lucha contra la pobreza social.

Mientras no se alteren las reglas sobre las que funciona el cuadro administrativo del Estado, las leyes pueden varias y las prácticas serán las mismas. Este es un aspecto fundamental que debe incluir una reforma del Estado. La reorganización tiene que tener como objetivo producir la transformación del sistema de Estado prebendario.

Hay que reorganizar la ingeniería organizativa del poder administrador, evitando las duplicaciones innecesarias de las instituciones y otorgar a cada entidad pública un objetivo específico.

 

D. EL SISTEMA DE PARTIDOS

 

El sistema de partidos políticos en Paraguay ha demostrado una escasa capacidad para fortalecerse institucionalmente. Los defectos del sistema de selección de la clase dirigente, centrado en un electoralismo compulsivo y sin debate, consiguió solamente fragmentar los partidos en movimientos integrados en torno a liderazgos personales, en perenne confrontación los unos con los otros, hasta dentro de las bancadas parlamentarias. Esto ha determinado un vaciamiento del contenido programático de los partidos, impidiéndole así cumplir una tarea razonable en las instituciones democráticas.

El sistema de partidos en la estrategia del oficialismo se orienta hacia el intento de conformar un partido dominante, el Partido Colorado. A su vez, las nuevas alternativas empiezan a desplazar sobre todo al tradicional Partido Liberal, dando origen a un sistema más complejo que empieza a dar signos de avanzar hacia el pluripartidismo.

Para superar el esquema vigente, por un lado, es necesario implementar instrumentos que permitan reconstruir en la ciudadanía y en la dirigencia política una cultura referente a lo que es realmente la política, es decir una acción que en sus contenidos programáticos o ideológicos sirvan de base o sustento a las organizaciones políticas. Por otro lado, hay que enfrentar el tema de la reforma electoral, en lo que concierne al sistema de las conducciones partidarias o elecciones "internas" de los partidos.

 

E. LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA

 

El voto directo, que debía ser un instrumento para la universalización de los principios de la libre competencia electoral y por la transparencia en la elección de los representantes de la ciudadanía, ha acabado por consolidar las plutocracias del país, transformando la elección en un mercado de compra-venta de votos.

Hay que plantear mecanismos diferentes para la selección de la clase dirigente y reconstruir el debate interno en los partidos, sustituyendo el voto directo con el sistema de Convenciones partidarias, mientras que para las elecciones a los cargos públicos hay que abandonar el sistema de listas cerradas y bloqueadas que permitan al elector no sólo votar por una opción partidaria sino también por un candidato específico.

 

F. EL PODER JUDICIAL

 

La excesiva influencia que el poder político siempre tuvo y que actualmente realiza a través de las atribuciones entregadas por la Constitución al Congreso, es seguramente el problema fundamental que hay que resolver para conseguir una real independencia de la justicia paraguaya.

Es necesario liberar al Poder Judicial de cualquier tipo de injerencia política y mejorar la calidad de sus componentes. Esto sería posible a través de reformas como:

La transformación del Consejo de la Magistratura en un real órgano de autogobierno de los magistrados, constituido exclusivamente por magistrados.

La exclusión de representantes del Poder Legislativo en el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados.

La modificación del sistema de selección e ingresos de los magistrados en los cargos del Poder Judicial. Debería realizarse a través de exámenes libres, escritos e impersonales y quien apruebe ingrese a una escuela judicial, donde se tomen cursos de uno o dos años.

 

G. EL PODER LEGISLATIVO

 

El Congreso centraliza la mayor parte de las atribuciones que permiten el mantenimiento de una "gobernabilidad" en el país, pero donde de hecho, por la crisis y fragmentación del sistema de partidos, no se consigue mayorías de gobierno.

Hay que replantear los poderes y atribuciones del Congreso y también prever mecanismos institucionales que permitan una mayor operatividad del mismo y ayuden a formar mayorías estables de gobierno.

Finalmente hay que fortalecer institucionalmente la organización del trabajo normativo del Congreso, potenciando la actividad de las comisiones (que debería prever asistencia obligatoria) y reduciendo el número de parlamentarios, sin alterar la composición bicameral del Poder Legislativo.

 

5. CONCLUSIÓN

 

En el conocido estudio de Weber sobre el poder y la dominación política, la llamada dominación racional legal se funda en la ley y en la organización de un cuadro administrativo de carácter burocrático, en la que quienes lo integran toman sus decisiones siguiendo exclusivamente los dictados de las normas y las reglamentaciones.

Una consecuencia de la dominación racional legal es que autoridad y poder político se corresponden, es decir, a mayor autoridad, mayor poder y a menor autoridad menor poder. En algunos casos el poder político restringido al partido en el gobierno es mucho más determinante que el que nace del rol que una persona ejerce dentro de la estructura organizativa del Estado, de donde proviene la autoridad de tomar decisiones políticas.

Los planteamientos anteriores nos llevan a formular la hipótesis clave que hemos desarrollado en este ensayo: el cambio en la ingeniería institucional, si bien es fundamental para crear condiciones para el cambio político, no garantiza por sí solo que los cambios se concreticen en el plano de la realidad política. El proceso de vigencia de las instituciones está condicionado por las características de la cultura política y de los liderazgos políticos que influyen sustantivamente en la forma en que en el plano operativo ellas se concretizan.

Por consiguiente, para producir un cambio significativo en el funcionamiento del sistema político es necesario, además de una buena ingeniería institucional, una cultura política que asegure la vigencia de valores, pautas de comportamientos que garanticen el cumplimiento de los objetivos institucionales formalmente expresados.

No hay duda que la ingeniería institucional que organiza el poder político de acuerdo a la Constitución de 1992 debe ser reformada, pero a su vez todo cambio requiere cierto control sobre la potencialidad del mismo. En un medio social, con una fuerte crisis económica y con situaciones políticas conflictivas aún no resueltas, es quizás necesario un gran acuerdo previo sobre las instituciones que deberían ser cambiadas, no en el sentido de encontrar las soluciones, sino más bien de encontrar los problemas que traban el desarrollo de un régimen democrático. Pero a su vez tener presente que los cambios en la ingeniería institucional no producen de manera espontánea una alteración sustancial de la práctica política.

El artículo es una compilación de "Gobernabilidad Democrática
y Reformas Políticas en el Paraguay" publicado en el libro
"Reforma política en América Latina", Wilhelm Hofmeister (organizador),
Fundación Konrad Adenauer, Río de Janeiro, 2004, pp. 440.
 

 

NOTAS

 

1. Vanossi J., El estado de derecho en el constitucionalismo social. Eudeba. Buenos Aires, 1987.

2. Se denomina "economía subterránea" a la que se realiza al margen de la ley. Contrabando, falsificación de marcas, etc.

3 Instituto Internacional de Gobernabilidad. Diagnóstico de la República del Paraguay. Marco institucional y legal y desempeño institucional del estado de derecho para el desarrollo humano.

4. Brítez E. - Morínigo José N. : Democracia transparente. Edit. Comité de Iglesias. Asunción, 1993.

5. Al respecto, véase Weber, Max: Economía y sociedad. Edit. Fondo de Cultura Económica. México, 1992 novena reimpresión, Pag. 229.

6. El Pacto de Gobernabilidad consiste en un acuerdo entre los partidos políticos y el Gobierno para asegurar un consenso mínimo con relación a temas específicos y concretos, que aseguren la consolidación de un sistema político. Propuesto por el PLRA, según sus expositores, pretende que el acuerdo asegure la consolidación del sistema democrático. Morínigo, José Nicolás, Vocabulario Político, Pág. 89, RP Ediciones, Asunción, 1995.

7. La última campaña electoral se refiere a las elecciones generales previstas para el 27 de abril de 2003.

8. Dos Santos, Mario y otros: ¿Qué queda de la representación política". Ed. Nueva Sociedad. Bs. As., 1992.

9 Desde 1993 y hasta la publicación de este artículo cuatro hombres se sucedieron en el cargo de Presidente de la República del Paraguay: Juan Carlos Wasmosy del 15 de agosto de 1993 hasta el 15 de agosto de 1998, Raúl Cubas Grau, del 15 de agosto de 1998 hasta el 27 de marzo de 1999, y Luis Ángel González Macchi desde 29 de marzo de 1999 hasta el 15 de agosto de 2003.

10. Sobre una población de alrededor de 6 millones de habitantes y un padrón electoral con 2.430.520 inscriptos, el Partido Colorado registra 1.553.520 afiliados, de los cuales 1.201.497 están inscriptos en el padrón. El PLRA registra 774.333 afiliados, de los cuales 650.384 están inscriptos en el padrón electoral.


Fuente: http://www.novapolis.pyglobal.com

(Registro: Agosto 2011)





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NOVAPOLIS,
NOVAPOLIS, REVISTA PARAGUAYA DE ESTUDIOS POLÍ



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